Section surveillance

Commission d’accès à l’information du Québec Dossier : 080272 Date : Le 31 mars 2014 Membre: M e Diane Poitras COMMISSION D'ACCÈS À L'INFORMATION GARDERIE CŒUR D’ENFANT INC. Entreprise DÉCISION OBJET ENQUÊTE menée par la Commission d’accès à l’information de sa propre initiative en vertu de l’article 81 de la Loi sur la protection des renseignements personnels dans le secteur privé 1 . [1] À la suite d’une information reçue par la Commission d’accès à l’information (la Commission) à l’effet que des caméras de surveillance avaient été installées dans les locaux de la Garderie Cœur d’enfant inc. (la garderie), la Commission a procédé à une enquête afin de vérifier la conformité de cet usage de la vidéosurveillance avec les prescriptions de la Loi sur le privé. De façon plus précise, le mandat d’enquête visait à vérifier la conformité des pratiques de la garderie en matière de collecte, de détention et d’utilisation de renseignements personnels dans le contexte de l’utilisation d’un système de vidéosurveillance. 1 RLRQ, c. P-39.1, la Loi sur le privé.

080272 Page : 2 LES FAITS [1] Selon l’enquête réalisée à la fin 2008, la garderie est située dans un bâtiment indépendant de deux étages……………………………………………….. …………………………………………..Description des lieux……………………….. …………………………………………………………………… [2] La porte principale est située à l’arrière du bâtiment, du côté du stationnement et de l’aire de jeux. La porte avant ne sert qu’en cas d’urgence. [3] Le système de surveillance vidéo comporte quatorze caméras reliées…... ….. Description des lieux……………………………………………………………….. …………………………………………………………….Toutes les images sont enregistrées en continu sur le serveur et sont effacées automatiquement après une période de ………………... Aucune autre copie des vidéos n’est faite. Un seul écran permet de voir l’ensemble des caméras individuellement ou simultanément…………………………………………………………………………… …………………………Description des lieux…………………………………………. ……………………… [4] Le système permet de visualiser les images captées par les caméras via Internet. L’application de visualisation………Description des lieux……………… ………………………………….............................................. Certains parents ont demandé un tel accès, mais la propriétaire de la garderie a refusé…..................... ………………………Description des lieux..……………………………………………………… ………………………. [5] ……………………Description des lieux…………………………………………….. …………………………….. Description des lieux…………………………………………….. …………………………….. Description des lieux…………………………………………….. …………………………….. Description des lieux…………………………………………….. …………………………….. Description des lieux…………………………………………….. …………………………….. Description des lieux…………………………………………….. ………………………… [6] …………………Description des lieux…………………………………………… …………………Description des lieux…………………………………………………… …………………Description des lieux…………………………………………………… ……………………..

080272 Page : 3 [7] Ainsi, à l’exception…………….. Description des lieux…………………………... ………………………………………….. toutes les activités des éducatrices et des enfants qui fréquentent la garderie sont filmées de manière constante. [8] Deux affiches indiquent la présence des caméras de surveillance : l’une est située sur une porte menant à l’escalier principal de la garderie et l’autre sur la porte permettant l’accès au deuxième étage. Il n’existe aucune affiche à l’extérieur de la garderie ni à l’entrée. [9] Les analystes enquêteurs de la Commission ont rencontré la propriétaire de la garderie et une éducatrice lors de leur visite des lieux. [10] Questionnée au sujet de la finalité poursuivie par la présence de ces caméras de surveillance, la propriétaire mentionne que le système lui permet de visionner les faits et gestes de ses employées et de s’assurer du bon déroulement des activités de la garderie. Elle indique qu’elle peut, par exemple, vérifier les heures d’arrivée et de départ des employées et s’assurer que ces dernières s’occupent adéquatement des enfants qui leur sont confiés : [...] ces caméras ont été installées afin que je puisse voir au bon fonctionnement de la garderie, tel que le travail des éducatrices, car je ne peux être à toutes les places en même temps, de plus pour la sécurité de tous, tel qu’un accident soit d’une éducatrice ou d’un enfant, d’une plainte faite par une éducatrice ou d’un parent (nous pouvons visualiser l’évènement passé). Pour toute forme de vol, geste brutal envers les enfants, etc. Les images sont conservées sur un disque dur……Description des lieux…….., et ce, pour une période de deux semaines. Chaque deux semaines, les évènements s’enregistrent par-dessus. Ces images peuvent être aussi vues de chez moi (exclusivement) via internet. Pour les mêmes raisons, car à l’occasion, je travaille à la maison. [11] L’éducatrice rencontrée par les analystes enquêteurs de la Commission confirme cette version des faits en précisant qu’aucun événement particulier pouvant justifier cette décision ne s’est produit avant l’installation des caméras. OBSERVATIONS AU TERME DE L’ENQUÊTE [12] Le 22 décembre 2011, la Commission transmet à l’entreprise un avis d’intention. Cet avis indique que le fait que la vidéosurveillance soit davantage liée à la surveillance des employées qu’à la sécurité des enfants ou des lieux semble être problématique. L’avis précise également qu’il semble y avoir un

080272 Page : 4 rapport disproportionné entre l’objectif poursuivi et le moyen retenu par l’entreprise pour atteindre cet objectif et que cette pratique de surveillance du personnel et des enfants en milieu éducatif qui permet la collecte, l’utilisation et la conservation de renseignements personnels est susceptible de contrevenir à la Loi sur le privé. [13] Cet avis indique que, sous réserve des observations que la garderie pourrait formuler, la Commission envisage de lui ordonner de cesser de recueillir des renseignements personnels à l’aide d’un système de vidéosurveillance et de détruire tous les renseignements personnels recueillis et conservés au moyen de ce système. [14] Le 13 février 2012, l’entreprise transmet ses observations à la Commission. [15] La propriétaire de la garderie soumet que, dans le respect des articles 7, 8 et 9 de la Loi sur privé, chaque membre du personnel est avisé de la présence des caméras et du système de surveillance vidéo, notamment par le biais de leur contrat de travail. [16] Elle précise que, conformément à l’article 5 de cette loi, l’objet du dossier ou les finalités qu’elle poursuit sont :  La sécurité des enfants dont j’ai la charge et la responsabilité est ma priorité en tant que propriétaire et gestionnaire d’un service de garde à l’enfance.  L’observation des techniques, des méthodes de travail et des interventions faites par mon personnel me permet d’adapter nos protocoles et d’en assurer une continuité dans mon plan d’amélioration continu.  La réduction des pertes reliées au matériel consommable et l’utilisation inadéquate des outils éducatifs (jouets, livres,..) et du mobilier fourni dans chaque local. [17] La propriétaire de la garderie rappelle qu’elle est la seule personne à visionner les images captées par les caméras de surveillance et considère qu’elle se conforme ainsi à l’article 10 de la Loi sur le privé qui stipule qu’elle doit prendre les mesures de sécurité propres à assurer la protection des renseignements personnels collectés, utilisés, communiqués, conservés ou détruits et qui sont raisonnables compte tenu, notamment, de leur sensibilité, de la finalité de leur utilisation, de leur quantité, de leur répartition et de leur support.

080272 Page : 5 [18] Enfin, elle précise avoir tout de même apporté quelques modifications à l’utilisation du système de vidéosurveillance : elle ne consulte les enregistrements que lorsqu’elle remarque une problématique particulière. Elle favorise l’observation en direct, soit lorsqu’elle se trouve dans le bureau de la garderie. Elle considère qu’ainsi, l’utilisation du système de vidéosurveillance ne risque pas de nuire au respect de la vie privée des personnes concernées. [19] Le présent dossier est assigné à la soussignée en 2013. Compte tenu des délais écoulés depuis l’envoi de l’avis d’intention à l’entreprise, la Commission lui transmet un nouvel avis, le 14 février 2014, afin de vérifier si ses pratiques ont été modifiées et pour lui permettre de mettre à jour les informations contenues au dossier de la Commission, le cas échéant. [20] Le 8 mars 2014, l’entreprise réitère les observations fournies le 13 février 2012. ANALYSE [21] La Loi sur le privé établit des règles relatives à la collecte, à l’utilisation, à la détention et à la communication de renseignements personnels à l'occasion de l'exploitation d'une entreprise 2 . [22] À titre d’entreprise, la garderie est soumise à ces règles qui s’appliquent aux renseignements personnels, quelle que soit la nature du support sur lequel ils se trouvent : écrite, graphique, sonore, visuelle, informatisée ou autre. [23] L’article 2 de la Loi sur le privé stipule qu’un renseignement personnel est un renseignement qui concerne une personne physique et permet de l’identifier. Par conséquent, l’image d’une personne captée sur un enregistrement vidéo constitue un renseignement personnel lorsque cette personne peut être identifiée. [24] Comme l’a déjà souligné la Commission, les règles établies par la Loi sur le privé visent à établir un équilibre entre le droit d’un individu au respect de sa vie privée et les besoins d’une entreprise en matière de collecte, d’utilisation et de communication de renseignements personnels dans le cadre de l’exercice de ses activités. 2 Constitue l'exploitation d'une entreprise l'exercice, par une ou plusieurs personnes, d'une activité économique organisée, qu'elle soit ou non à caractère commercial, consistant dans la production ou la réalisation de biens, leur administration ou leur aliénation, ou dans la prestation de services (art. 1 de la Loi sur le privé et 1525 du C.c.Q.).

080272 Page : 6 [25] En l’espèce, la Commission doit déterminer si la garderie, dans le contexte de l’utilisation de son système de vidéosurveillance, recueille, utilise et conserve les renseignements personnels dans le respect des dispositions de la Loi sur le privé. Principes applicables [26] En vertu de l’article 4 de cette loi et de l’article 37 du Code civil du Québec 3 , une entreprise doit avoir un intérêt sérieux et légitime pour constituer un dossier sur autrui. [27] En vertu de l’article 5 de la Loi sur le privé, l’entreprise doit également démontrer que les renseignements personnels qu’elle recueille sont nécessaires à l’objet du dossier : 5. La personne qui recueille des renseignements personnels afin de constituer un dossier sur autrui ou d'y consigner de tels renseignements ne doit recueillir que les renseignements nécessaires à l'objet du dossier. Ces renseignements doivent être recueillis par des moyens licites. [28] Cet article vise à minimiser l’atteinte à la vie privée en limitant la collecte de renseignements personnels par les entreprises aux seuls renseignements nécessaires à l’objet du dossier qu’elles constituent au sujet d’un individu. [29] Il s’ensuit que la règle relative à la nécessité de la collecte des renseignements personnels est impérative et qu’une entreprise ne peut y déroger, même avec le consentement de la personne concernée 4 . [30] Le fardeau de démontrer la nécessité de recueillir certains renseignements personnels repose sur l’entreprise qui désire les obtenir. [31] Dans l’affaire Laval (Société de transport de la Ville de) c. X 5 , la Cour du Québec a eu à se prononcer sur l’interprétation du critère de nécessité applicable à la collecte de renseignements personnels. 3 RLRQ, 1991, c. 64. 4 Voir notamment : Laval (Société de transport de la Ville de) c. X., [2003] C.A.I. 667 (C.Q.), l’affaire Laval; Grenier c. Centre hospitalier universitaire de Sherbrooke, [2010] QCCQ 93, 97; X. et Skyventure Montréal, C.A.I. 101888, 16 septembre 2013, c. Desbiens. 5 Préc., note 4. Cette décision porte sur l’interprétation de l’article 64 de la Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels

080272 Page : 7 [32] S’écartant des deux courants que l’on retrouvait dans la jurisprudence jusqu’alors, la Cour conclut qu’une « interprétation isolée, uniforme et figée du critère de nécessité » ou une « application technique » ne convient pas au contexte d’application d’une législation visant la protection des renseignements personnels. Elle propose d’interpréter ce critère à la lumière de la finalité poursuivie par l’organisme qui recueille des renseignements personnels : [33] Ce principe d’interprétation, voulant que la nécessité doit être évaluée relativement aux fins pour lesquelles un renseignement est requis, est conforme à la lettre et à l’esprit de la loi. Il ne s’agit pas de déterminer ce qu’est la nécessité en soi, mais plutôt de chercher, dans le contexte de la protection des renseignements personnels, et pour chaque situation, ce qui est nécessaire à l’accomplissement de chaque fin particulière pour laquelle un organisme public plaide la nécessité. […] [nos soulignements] [33] La Cour rappelle ensuite l’objet des lois sur la protection des renseignements personnels, soit le droit au respect de la vie privée, un droit fondamental protégé par la Charte des droits et libertés de la personne 6 , et le principe voulant que les lois doivent être interprétées d’une manière qui favorise l’exercice des droits fondamentaux. Elle propose d’interpréter l’exigence de nécessité en la développant autour des deux volets du test élaboré par la Cour suprême dans l’arrêt Oakes 7 , bien que ce test vise plutôt à déterminer si une atteinte à un droit fondamental est justifiée dans le cadre d’une société libre et démocratique au sens des articles 1 de la Charte canadienne des droits et libertés 8 et 9.1 de la Charte québécoise : [44] […] Un renseignement sera donc nécessaire non pas lorsqu’il pourra être jugé absolument indispensable, ou au contraire simplement utile. Il sera nécessaire lorsque chaque fin spécifique poursuivie par l’organisme, pour la réalisation d’un objectif lié à ses attributions, sera légitime, importante, urgente et réelle, et lorsque l’atteinte au droit à la vie privée que pourra constituer la cueillette, la communication ou la conservation de chaque élément de (RLRQ, c. A-2.1) qui réfère également au critère de nécessité lors de la collecte de renseignements personnels par un organisme public. 6 RLRQ, c. C-12, la Charte québécoise. 7 R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103. 8 Partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, [annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada, c. 11 (R.-U.)].

080272 Page : 8 renseignement sera proportionnelle à cette fin. Cette proportionnalité jouera en faveur de l’organisme lorsqu’il sera établi que l’utilisation est rationnellement liée à l’objectif, que l’atteinte est minimisée et que la divulgation du renseignement requis est nettement plus utile à l’organisme que préjudiciable à la personne. Autrement, le droit à la vie privée et à la confidentialité des renseignements personnels devra prévaloir. [nos soulignements] [34] En 2010, la Cour du Québec a appliqué à nouveau ce test lors de l’interprétation du critère de nécessité en précisant que : [153] Ce test a l'avantage de tenir compte de la nature du renseignement et du besoin réel de l'organisme dans l'exercice de ses attributions en comparant le degré d'exigence que commande le besoin à l'expectative du préjudice pouvant être causé par l'atteinte aux droits de la personne. [154] Ce test a pour effet pratique de soupeser les besoins de l'un dans l'optique de la finalité de ses fonctions et le préjudice pouvant être causé à l'autre. 9 [35] Dans le contexte du présent dossier, la garderie doit donc démontrer que la collecte des images des enfants, des éducatrices et de toute autre personne susceptible de se trouver dans l’angle des caméras de surveillance de ses installations est nécessaire pour atteindre certaines finalités particulières liées à l’objet du dossier. [36] Selon le test proposé par la Cour du Québec, la nécessité de la collecte de ces renseignements sera démontrée si elle vise la réalisation d’un objectif lié à l’objet du dossier qui est légitime, important, urgent et réel, et si l’atteinte au droit à la vie privée des individus concernés que constitue cette collecte est proportionnelle à cette fin (lien rationnel entre l’objectif poursuivi et la collecte des renseignements, atteinte au droit minimale et collecte nettement plus utile à l’organisme que préjudiciable à l’individu). 9 Grenier c. Centre hospitalier universitaire de Sherbrooke, [2010] QCCQ 93,97. La Cour fédérale a appliqué un test similaire à la question de la surveillance vidéo dans le contexte de l’application de la Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques, L.C. 2000, ch. 5 : Eastmond c. Canadien Pacifique Ltée, 2004 CF 852.

080272 Page : 9 Application du test de nécessité [37] Selon la garderie, l’installation des caméras de surveillance vise trois objectifs (finalités) : la sécurité des enfants, la qualité des interventions du personnel et leur supervision et la réduction des pertes de ressources matérielles. [38] Ces trois objectifs sont légitimes et importants. En effet, à titre de prestataire d’un service de garde au Québec, la propriétaire de la garderie a l’obligation de prendre les mesures appropriées en vue d’assurer la santé, la sécurité, le développement et le bien-être des enfants qui lui sont confiés 10 . Il est également légitime pour la propriétaire de la garderie de vouloir s’assurer d’une utilisation adéquate et de la sécurité des biens de son entreprise. [39] Toutefois, la décision d’installer des caméras de surveillance dans les locaux de la garderie ne semble pas avoir été motivée par un événement particulier ou une situation problématique (ex. : plainte d’un parent au sujet des agissements d’une éducatrice, vols, vandalisme). Le caractère « urgent » et « réel » des objectifs poursuivis n’apparaît donc pas à la lumière des faits du présent dossier. [40] La question de la proportionnalité soulève également des interrogations. L’atteinte au droit à la vie privée que constitue la collecte systématique de l’image des personnes se trouvant dans les locaux de la garderie est-elle proportionnelle aux finalités poursuivies par l’installation du système de vidéosurveillance ? [41] Examinons chacune des finalités soulevées par la garderie dans le présent dossier. - La sécurité des enfants [42] La Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse (CDPDJ) s’est déjà penchée sur une question similaire à la suite d’une demande d’avis que lui avait formulée le ministère de la Famille et de l’Enfance 11 . Dans cet avis, elle examine à la fois les droits des enfants ainsi filmés et ceux des employés d’une garderie dans le contexte de demandes de parents qui voulaient visionner les images à distance, via un lien Internet. 10 Loi sur les services de garde éducatifs à l’enfance, (RLRQ, c. S-4.1.1) art. 1. 11 Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse, Surveillance vidéo dans les garderies, diffusion et accessibilité des images, Mars 2003, 22 p. disponible en ligne : www.cdpdj.qc.ca/publications/surveillance_garderies.pdf.

080272 Page : 10 L’objectif poursuivi et analysé dans le cadre de cet avis était le désir des parents des enfants inscrits à la garderie de suivre leur évolution et, comme en l’espèce, d’assurer leur sécurité. [43] Appliquant le test de proportionnalité dans le contexte de l’application de l’article 9.1 de la Charte québécoise, la CDPDJ conclut, au sujet des enfants : Premièrement, la Commission est d’avis que la surveillance vidéo continue ainsi que la diffusion des images n’ont pas suffisamment de lien rationnel avec l’objectif poursuivi. Car, à défaut de démontrer que la sécurité des enfants est en danger relativement à une situation réelle, l’utilisation de ces moyens serait arbitraire. Pour ce qui est du deuxième élément du critère de proportionnalité, soit l’atteinte minimale aux droits protégés, la Commission soutient que la garderie devra avoir épuisé tous les moyens pour s’assurer de la sécurité des enfants et pour faciliter l’accès aux parents, avant de recourir à la surveillance vidéo ou de permettre la diffusion des images […] L’aménagement des lieux de façon sécuritaire et favorisant une supervision efficace des activités, le travail en équipe, une formation et une sélection adéquates du personnel, sont parmi les éléments cruciaux qui permettent de s’assurer en temps normal de la protection et de la sécurité des enfants. Donc, compte tenu de l’objectif visé, la surveillance vidéo continue et la diffusion des images ne seraient pas les moyens portant l’atteinte minimale au droit au respect à la vie privée de l’enfant. Parallèlement, notons qu’une restriction au respect du droit à la vie privée de l’enfant pourrait mettre en péril certains droits des adultes présents dans les mêmes lieux. Finalement, concernant le troisième élément du critère de proportionnalité, en regard des deux premiers éléments plus haut analysés, la Commission constate que les effets préjudiciables des moyens choisis, soit la surveillance vidéo ainsi que la diffusion des images, paraissent disproportionnés (restriction notamment, de la spontanéité des enfants, de leur autonomie, de leur droit à l’intimité ou leur droit au secret et à la confidentialité) et semblent outrepasser les bénéfices escomptés.