Commission d’accès à l’information du Québec Dossier : 04 09 35 Date : Le 30 août 2006 Commissaire : M e Christiane Constant X Demandeur c. VILLE DE GATINEAU Organisme DÉCISION L'OBJET DU LITIGE [1] Le 30 avril 2004, le demandeur s’adresse à la Ville de Gatineau (l’Organisme) afin que celui-ci lui fasse parvenir une copie d’un rapport d’enquête interne le concernant. Il désire de plus obtenir copie d’une résolution relative à un événement survenu le 17 juillet 2003 au poste de police situé au 590, boulevard Greber à Gatineau. [2] Le 3 mai 2004, par l’intermédiaire de M e Richard D’Auray, greffier adjoint et responsable de l’accès aux documents, l’Organisme transmet au demandeur un accusé de réception.
04 09 35 Page : 2 [3] Le demandeur requiert, le 20 mai 2004, de la Commission d'accès à l'information (la Commission), la révision sur le refus présumé de l’Organisme de lui communiquer les documents recherchés. L'AUDIENCE [4] Ayant été reportée à deux reprises à la demande des parties, l’audience de la présente cause se tient en la Ville de Gatineau, le 19 mai 2006, en présence du demandeur. L’Organisme est représenté par M es Charles Saucier et Nadine Gingras du cabinet d’avocats Beaudry, Bertrand. LA PREUVE A) DE L’ORGANISME Témoignage de M. Luc Gauthier [5] M e Saucier fait témoigner M. Gauthier. Celui-ci affirme qu’il est capitaine au « Service de Direction et Attaché aux relations de travail » au sein de l’Organisme. Il indique qu’en 2003, les policiers de l’Organisme exerçaient des moyens de pression à l’égard de celui-ci dans le but de renouveler leur convention collective. À titre de responsable des relations de travail, il devait recueillir tout renseignement et document ayant trait à ces moyens de pression, en tant que responsable de ce dossier. Les renseignements recueillis ont été utilisés par l’Organisme notamment dans le cadre d’une audition tenue devant un arbitre de griefs concernant, entre autres, le demandeur. [6] Selon M. Gauthier, le 17 juillet 2003, l’inspecteur Mario Hamel a remarqué que des slogans liés à la convention collective étaient affichés aux murs de l’édifice où se situe le poste de police. Il en a ordonné le retrait. Le demandeur occupait alors le poste de lieutenant intérimaire. Deux méfaits ont été commis par des personnes, à savoir, entre autres : a) des trombones ont été insérés dans des serrures. Un dossier a été constitué et porte le n o 32248 à cet effet; b) il y a eu vol de documents, plusieurs de ceux-ci ayant disparu d’un casier où des sergents et des policiers les déposaient habituellement. Un autre dossier a été constitué et porte le n o 32489.
04 09 35 Page : 3 [7] Relativement aux incidents ci-dessus mentionnés, M. Gauthier affirme qu’un policier a procédé à une enquête. Le dossier d’enquête a été acheminé à un substitut du procureur général. Celui-ci n’a cependant pas porté d’accusation de nature criminelle contre des employés ou le demandeur, faute de preuve. [8] Selon M. Gauthier, dans le but de continuer de rendre service aux citoyens, l’Organisme a requis l’intervention du Conseil des services essentiels. Les éléments recueillis durant les moyens de pression des policiers ont été utilisés auprès de cet organisme. Une décision a été rendue par celui-ci (pièce O-1). [9] Par ailleurs, M. Gauthier précise que, considérant les événements survenus le 17 juillet 2003, des mesures disciplinaires étaient envisagées par l’Organisme à l’égard de certains policiers. Le Règlement municipal 48-2002, découlant de la Loi sur la police 1 , traite notamment des circonstances selon lesquelles des policiers peuvent faire l’objet de mesures disciplinaires internes (pièce O-2). [10] En vertu des dispositions du règlement ci-dessus mentionné, le Service de police a transmis au demandeur un « Avis » (pièce O-3) indiquant les actes dérogatoires qu’il a commis à l’égard de l’Organisme dans l’exercice de ses fonctions, ce qui lui a valu une suspension de 30 jours. Cette dernière a été contestée par voie de griefs par le syndicat dont le demandeur est membre, à savoir la Fraternité des policiers et policières de Gatineau inc. (pièce O-4). Les parties ont été entendues en audience devant un arbitre de griefs durant plusieurs jours relativement à cette affaire, tel qu’il appert de plusieurs avis de convocation communiqués aux procureurs des parties (pièce O-5 en liasse). L’audience de cette cause se poursuivra au mois de juin 2006, tel qu’il appert d’un autre avis de convocation transmis aux procureurs des parties (jointe à la pièce O-5 précitée). [11] M e Saucier dépose, sous le sceau de la confidentialité, les documents en litige concernant le demandeur dans un cahier comportant 85 onglets. Il indique son intention de se référer, lors de sa plaidoirie, aux articles pertinents de la Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels 2 (la Loi sur l’accès) comme motifs de refus à la communication de certains documents. Nous y reviendrons plus loin dans cette décision. 1 L.R.Q., c. P-13.1. 2 L.R.Q., c. A-2.1.
04 09 35 Page : 4 Clarifications recherchées par le demandeur [12] Questionné par le demandeur, M. Gauthier réitère l’essentiel de son témoignage et ajoute que le demandeur a formulé deux griefs à l’encontre des décisions prises par l’Organisme à son endroit. Il s’agit de celui visant la suspension de 30 jours et un autre relatif à son refus d’occuper le poste de lieutenant. [13] Sur ordonnance de la Commission, l’Organisme s’engage à transmettre au demandeur une copie de toutes les notes qui lui ont été adressées, celles dont il est l’auteur et qui ne sont pas en sa possession. B) DU DEMANDEUR [14] Le demandeur déclare qu’il est policier depuis 22 ans et souhaite obtenir une copie des documents en litige le concernant. Il confirme l’essentiel du témoignage de M. Gauthier en lien avec les événements survenus le 17 juillet 2003, alors qu’il occupait la fonction de lieutenant intérimaire. Il a déjà occupé ces fonctions à deux ou trois reprises au sein de l’Organisme. Il trouve inacceptable d’avoir fait l’objet d’une suspension de 30 jours, tandis que l’Organisme a fait parvenir des lettres d’avertissement à cinq policiers relativement aux mêmes événements. [15] Le demandeur affirme par ailleurs vouloir connaître les motifs pour lesquels il a fait l’objet de la suspension, d’autant plus que, préalablement aux événements mentionnés dans la présente cause, il n’a pas été impliqué dans des incidents. Il se dit convaincu que l’Organisme détient des documents le concernant autres que ceux déposés à l’audience, mais qu’il est incapable de le prouver. [16] Selon le demandeur, la majeure partie des personnes ayant inscrit des renseignements dans des documents sont des policiers. Il les connaît tous. Il désire connaître ce qui a été dit à son sujet, l’Organisme ne respectant pas ses droits en refusant de lui communiquer les documents en litige. [17] Par ailleurs, faisant référence à la pièce O-3 précitée, le demandeur indique qu’il a affiché lui-même ce document sur les lieux du travail. Il n’en a pas besoin. Il explique, de plus, qu’il ne cherche pas à avoir accès aux coordonnées des personnes dont les noms sont inscrits dans les documents. Il ne souhaite pas non plus obtenir les renseignements contenus dans le dossier en lien avec le Conseil des services essentiels, ni celui traitant de l’aspect criminel auquel s’est référé M. Gauthier au cours de son témoignage.
04 09 35 Page : 5 [18] En ce qui a trait aux notes manuscrites, le demandeur indique que l’Organisme pourrait les faire dactylographier afin qu’il puisse en obtenir une copie. LES ARGUMENTS A) DE L’ORGANISME i) M e Charles Saucier [19] M e Saucier résume le témoignage de M. Gauthier visant, entre autres, l’enquête menée par le Service de police en rapport avec les événements survenus le 17 juillet 2003. L’Organisme a mené une enquête afin de faire la lumière quant aux deux méfaits précités. Le demandeur était la personne en autorité. Il était lieutenant intérimaire. Deux plaintes avaient été déposées contre des individus, mais aucune accusation n’a été portée contre ceux-ci, faute de preuve. Il réfère de plus au témoignage de M. Gauthier quant à la manière selon laquelle les moyens de pression avaient été exercés par les policiers dans le cadre du renouvellement de leur convention collective. Il rappelle de plus les motifs pour lesquels l’intervention du Conseil des services essentiels était requise. [20] Selon M e Saucier, le refus de l’Organisme de communiquer au demandeur les documents en litige est basé sur le 1 er paragraphe du 1 er alinéa de l’article 28 de la Loi sur l’accès. La divulgation de ces documents risquerait d’entraver le déroulement d’une procédure quasi judiciaire toujours en cours devant un arbitre de griefs, conformément à l’affaire Samson c. Ministère de la Main-d’œuvre et de la Sécurité du revenu 3 . ii) M e Nadine Gingras [21] M e Gingras, pour sa part, plaide que les documents dont l’accès est refusé par l’Organisme au demandeur se trouvent dans les onglets ci-après mentionnés. Elle précise son intention d’invoquer les articles 14, 53, 54 et 88 de la Loi sur l’accès. Onglets 6, 18, 20, 21, 22, 27, 39, 47, 48 et 77 • Ces onglets contiennent des documents dans lesquels se trouvent des renseignements nominatifs concernant des employés du Service de police. Ce sont notamment le titre de leur emploi et les heures de travail effectuées 3 [1987] C.A.I. 246 à 252.
04 09 35 Page : 6 par ceux-ci relativement aux événements survenus le 17 juillet 2003. L’accès à ces documents est refusé au demandeur. Elle indique que les renseignements extraits de ces documents constituent l’essentiel même de ceux-ci et ce qui en reste serait incompréhensible. Dans ces circonstances, l’article 14 trouverait application. Par ailleurs, il n’a pas été démontré que les individus mentionnés aient consenti à la communication des renseignements nominatifs les concernant; • De plus, des extraits de documents contenus à l’onglet 6 constituent une opinion juridique émise par un procureur de l’Organisme eu égard aux événements précités. Étant protégés par le secret professionnel, ils doivent demeurer confidentiels, conformément à l’article 9 de la Charte des droits et libertés de la personne 4 (la Charte). Onglets 7, 8 et 58 • À ces onglets se trouvent une liste de rapports et d’autres documents indiquant, entre autres, les noms et prénoms d’employés du Service de police ainsi que les fonctions occupées par ceux-ci au moment des événements précités. Le numéro de matricule de quelques-uns d’entre eux y est également indiqué. Ces renseignements devraient demeurer confidentiels, pour les mêmes motifs que ceux mentionnés précédemment. Des rapports faisant référence aux heures supplémentaires concernant les employés identifiés s’y trouvent également; • À l’onglet 8 se trouve un document dans lequel des personnes ont fourni des renseignements précis à l’Organisme. La lecture de ce document permettrait de les identifier. En l’absence de leur consentement, ces renseignements nominatifs les concernant devraient demeurer inaccessibles; • L’onglet 58 réfère à une note ayant trait aux événements survenus le 17 juillet 2003, mais elle est adressée à un tiers. L’accès à ce document devrait également être refusé. Onglet 15 • Des documents ont été affichés, sans autorisation, par des tiers à divers endroits au Service de police. Ils devraient demeurer confidentiels. L’Organisme les a photographiés et s’en est servi, entre autres, dans le cadre de la procédure judiciaire en cours. 4 L.R.Q., c. C-12.
04 09 35 Page : 7 Onglet 16 • Des phrases incomplètes inscrites par des employés devraient demeurer inaccessibles au demandeur. Onglets 19, 23 à 26, 28 à 33 et 60 • À ces onglets se trouvent un rapport narratif et des rapports internes inscrits sous forme manuscrite. Ils émanent des personnes qui y sont mentionnées et indiquent la division dans laquelle la plupart d’entre elles travaillent. La divulgation de ces rapports permettrait d’identifier leurs auteurs. De plus, bien que l’identité de ces personnes puisse être masquée, les autres renseignements permettraient au demandeur de les identifier. Onglets 32, 34 à 38, 59 et 62 • À ces onglets, on y remarque des « Registres d’employés » et des « Registres de visiteurs » dans lesquels sont inscrits les noms de ces derniers, leur signature respective, les heures d’arrivée et de départ, les quarts de travail de certains policiers, le nom et la signature de la personne autorisant l’accès à l’édifice, etc. Ces renseignements devraient également demeurer confidentiels. Onglets 39 à 46 et 78 à 85 • À ces onglets, chaque policier remplit un formulaire intitulé le « Rapport quotidien du patrouilleur » le concernant. Il s’agit d’un système informatisé dans lequel sont inscrits divers renseignements. Par exemple, la date de l’événement, la date de rencontre, le numéro de matricule, l’horaire de travail, le numéro de véhicule et le sexe d’un employé. Les commentaires traitant de l’état du dossier sont indiqués sous la rubrique « Remarques ». La plupart de ces renseignements sont nominatifs; ils devraient donc demeurer confidentiels. Onglets 49 à 57 et 59 • Les renseignements contenus dans les documents à ces onglets sont des déclarations de témoins dans lesquels ceux-ci inscrivent leur adresse personnelle. Ils décrivent les gestes qu’ils ont posés et les personnes rencontrées eu égard aux événements mentionnés dans la présente cause.
04 09 35 Page : 8 Ces renseignements devraient être également inaccessibles au demandeur. Onglet 57 • Cet onglet contient un formulaire intitulé « Remarques et constatations » dans lequel l’auteur inscrit la date, l’heure, le poste d’affectation et les commentaires personnels émis par des membres du corps de police. L’article 14 est invoqué, car après avoir procédé à l’extraction des renseignements nominatifs, ce qui en reste deviendrait incompréhensible. Subsidiairement, l’Organisme invoque les articles 54 et 88 comme motifs de refus à la communication de ces renseignements. Onglets 60 et 61 • À ces onglets se trouvent des documents indiquant, entre autres, la date, l’heure, le lieu, le titre d’emploi et les constatations faites par un policier en regard des événements du 17 juillet 2003. De plus, les mesures disciplinaires qui seront prises à l’égard des individus y sont indiquées. L’auteur de ce document émet de plus des commentaires. Onglets 63 à 69 • Ces onglets réfèrent aux mesures disciplinaires transmises à des policiers autres que le demandeur. La divulgation des renseignements qui y sont inscrits permettrait de les identifier. En l’absence de consentement de ces policiers, les renseignements les concernant devraient demeurer confidentiels. Onglets 70 à 76 • À ces onglets, on y trouve des « Avis d’enquête disciplinaire » adressés à des policiers. L’un d’entre eux vise le demandeur. Les renseignements qui s’y trouvent devraient demeurer confidentiels pour les motifs ci-dessus mentionnés. Onglet 78 • À cet onglet se trouve un « Rapport quotidien du superviseur » dans lequel celui-ci inscrit, entre autres, le numéro de l’événement, le lieu, l’heure du début d’une rencontre avec une personne et l’heure de la fin de celle-ci. Le titre de la fonction occupée par ce policier et la signature de celui-ci y sont
04 09 35 Page : 9 également indiqués. Ils devraient également demeurer inaccessibles au demandeur. B) DU DEMANDEUR [22] Le demandeur, pour sa part, indique son désaccord quant aux motifs de refus invoqués par l’Organisme; la preuve devant l’arbitre de griefs est close de part et d’autre. Les parties sont convoquées, le 29 juin 2006, afin de soumettre à celui-ci leurs représentations respectives. Il devrait donc obtenir tous les documents recherchés. DÉCISION [23] Je tiens à préciser que seuls les documents en litige feront l’objet d’une décision dans la présente cause. [24] Le demandeur s’est prévalu de son droit, au sens de l’article 83 de la Loi sur l’accès, afin d’obtenir des documents le concernant, sous réserve des restrictions législatives prévues particulièrement aux articles 53, 54 et 88 de la Loi sur l’accès : 53. Les renseignements nominatifs sont confidentiels sauf dans les cas suivants: 1° leur divulgation est autorisée par la personne qu'ils concernent; si cette personne est mineure, l'autorisation peut également être donnée par le titulaire de l'autorité parentale; 2° ils portent sur un renseignement obtenu dans l'exercice d'une fonction d'adjudication par un organisme public exerçant des fonctions quasi judiciaires; ils demeurent cependant confidentiels si l'organisme les a obtenus alors qu'il siégeait à huis clos ou s'ils sont visés par une ordonnance de non-divulgation, de non-publication ou de non-diffusion. 54. Dans un document, sont nominatifs les renseignements qui concernent une personne physique et permettent de l'identifier. 83. Toute personne a le droit d'être informée de l'existence, dans un fichier de renseignements personnels, d'un renseignement nominatif la concernant. Elle a le droit de recevoir communication de tout renseignement nominatif la concernant.
04 09 35 Page : 10 Toutefois, un mineur de moins de quatorze ans n'a pas le droit d'être informé de l'existence ni de recevoir communication d'un renseignement nominatif de nature médicale ou sociale le concernant, contenu dans le dossier constitué par l'établissement de santé ou de services sociaux visé au deuxième alinéa de l'article 7. 88. Sauf dans le cas prévu par le paragraphe 4 o de l'article 59, un organisme public doit refuser de donner communication à une personne d'un renseignement nominatif la concernant lorsque sa divulgation révélerait vraisemblablement un renseignement nominatif concernant une autre personne physique ou l'existence d'un tel renseignement, à moins que cette dernière n'y consente par écrit. [25] Après avoir effectué un examen attentif des documents en litige, je suis d’avis que l’Organisme était fondé de refuser de communiquer au demandeur ceux se trouvant aux onglets 7, 8, 16, 18 à 85. [26] Les renseignements décrits aux onglets ci-dessus mentionnés contiennent effectivement des renseignements nominatifs concernant des tiers, tel qu’il est indiqué au paragraphe 21 de la présente décision. Ils doivent donc demeurer confidentiels au sens des articles 53, 54 et 88 de la Loi sur l’accès précités. Les notes manuscrites [27] En ce qui concerne les notes manuscrites, celles-ci doivent également demeurer confidentielles, car leur divulgation permettrait d’identifier leurs auteurs, selon les termes de l’article 54 de la Loi sur l’accès, conformément à l’affaire Morin c. Québec (Ministère de la Main-d’œuvre, de la Sécurité du revenu et de la Formation professionnelle) 5 . [28] Par ailleurs, le demandeur indique que l’Organisme pourrait faire dactylographier lesdites notes manuscrites afin qu’il puisse lui en donner une copie. Je ne suis pas de cet avis. [29] En effet, acquiescer à cette demande équivaudrait à la confection d’un nouveau document pour satisfaire le demandeur. L’article 15 de la Loi sur l’accès prévoit que : 5 [1993] C.A.I. 126.
04 09 35 Page : 11 15. Le droit d'accès ne porte que sur les documents dont la communication ne requiert ni calcul, ni comparaison de renseignements. [30] Il est de plus évident que les renseignements nominatifs et les commentaires personnels émis par les personnes mentionnées dans les documents constituent leur substance selon les termes de l’article 14 de la Loi sur l’accès. La règle de la confidentialité demeure : 14. Un organisme public ne peut refuser l’accès à un document pour le seul motif que ce document comporte certains renseignements qu’il doit ou peut refuser de communiquer en vertu de la présente loi. Si une demande porte sur un document comportant de tels renseignements, l’organisme public peut en refuser l’accès si ces renseignements en forment la substance. Dans les autres cas, l’organisme public doit donner accès au document demandé après en avoir extrait uniquement les renseignements auxquels l’accès n’est pas autorisé. [31] Par ailleurs, un renseignement personnel, tel le numéro de matricule d’un policier, n’est pas nominatif au sens de l’article 55 de la Loi sur l’accès : 55. Un renseignement personnel qui a un caractère public en vertu de la loi n’est pas nominatif. [32] Cependant, seule la mention du numéro de matricule du policier révélerait l’identité de celui-ci. Il doit demeurer confidentiel. Le 1 er paragraphe du 1 er alinéa de l’article 28 de la Loi sur l’accès [33] Le 1 er paragraphe du 1 er alinéa de l’article 28 de la Loi sur l’accès s’applique dans la présente cause. Il a été démontré que l’enquête policière visait particulièrement la détection d’un crime ou des infractions aux lois relatifs aux événements survenus le 17 juillet 2003 : 28. Un organisme public doit refuser de confirmer l'existence ou de donner communication d'un renseignement obtenu par une personne qui, en vertu de la loi, est chargée de prévenir, détecter ou réprimer le crime ou les infractions aux lois, lorsque sa divulgation serait susceptible: 1° d'entraver le déroulement d'une procédure devant une personne ou un organisme exerçant des fonctions judiciaires ou quasi judiciaires; […]
04 09 35 Page : 12 [34] Les photographies se trouvant à l’onglet 15 des documents en litige sont neutres. Elles ne peuvent pas non plus être communiquées au demandeur, la preuve ayant démontré qu’elles ont été utilisées, entre autres, dans le cadre d’une procédure quasi judiciaire présentement en cours. L’article 9 de la Charte 6 : 9. Chacun a droit au respect du secret professionnel. Toute personne tenue par la loi au secret professionnel et tout prêtre ou autre ministre du culte ne peuvent, même en justice, divulguer les renseignements confidentiels qui leur ont été révélés en raison de leur état ou profession, à moins qu'ils n'y soient autorisés par celui qui leur a fait ces confidences ou par une disposition expresse de la loi. Le tribunal doit, d'office, assurer le respect du secret professionnel. [35] Un extrait du document se trouvant à l’onglet 6 concerne une opinion juridique. L’auteur traite des événements survenus le 17 juillet 2003 pour lesquels deux officiers de police de l’Organisme ont rencontré un procureur. [36] L’auteur du document résume une opinion juridique émise par le procureur qui a traité des mesures disciplinaires, du Conseil des services essentiels et de l’aspect criminel de certains gestes commis par des policiers. [37] Il s’agit effectivement de renseignements protégés par le secret professionnel selon les termes de l’article 9 de la Charte précitée, conformément, entre autres, à l’arrêt Maranda c. Richer 7 et à l’affaire Commission des services juridiques c. Gagnier 8 . [38] De plus, le résumé de l’opinion juridique porte sur l’application du droit à un cas particulier en vertu de l’article 31 de la Loi sur l’accès. Les renseignements qui y sont mentionnés doivent demeurer confidentiels. Revêtant un caractère impératif, cet article peut être soulevé d’office par la Commission, conformément à l’affaire Québec (Ministère de la Sécurité publique) c. Joncas 9 . 6 Précitée, note 4. 7 [2003] 3 R.C.S. 193. 8 [2005] C.A.I. 568. 9 C.Q. Québec, n o 200-02-020553-980, 11 juin 1999 (J.E. 99-1653).
04 09 35 Page : 13 31. Un organisme public peut refuser de communiquer une opinion juridique portant sur l'application du droit à un cas particulier ou sur la constitutionnalité ou la validité d'un texte législatif ou réglementaire, d'une version préliminaire ou d'un projet de texte législatif ou réglementaire. [39] POUR CES MOTIFS, LA COMMISSION : ACCUEILLE, en partie, la demande de révision du demandeur contre l’Organisme; PREND ACTE qu’à l’audience, l’Organisme s’engage à communiquer au demandeur tous les documents adressés à celui-ci ou provenant de ce dernier; REJETTE, quant au reste, la demande de révision du demandeur contre l’Organisme; FERME le présent dossier. CHRISTIANE CONSTANT Commissaire BEAUDRY, BERTRAND (M e Charles Saucier et M e Nadine Gingras) Procureurs de l'Organisme
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