Commission d'accès à l'information du Québec Dossier : 05 12 97 Date : 9 mars 2006 Commissaire : M e Hélène Grenier X Demandeur c. VILLE DE LÉVIS Organisme DÉCISION OBJET DEMANDE DE RÉVISION EN MATIÈRE D’ACCÈS [1] Le 20 juin 2005, le demandeur s’est adressé à la Ville de Lévis la « Ville » pour obtenir « une copie de l’avis juridique sur lequel s’est basé le Conseil d’arrondissement de Chaudière-Ouest pour décider que la recommandation au Conseil de Ville de regrouper les zones P-602, C-608 et C-609 de l’ancienne ville de Saint-Nicolas était susceptible d’approbation référendaire. Ledit avis juridique aurait été émit le ou vers le 15 juin dernier ». (sic)
05 12 97 Page : 2 [2] Le 4 juillet 2005, la responsable de l’accès aux documents de la Ville a refusé de lui donner accès au document demandé; elle a invoqué l’article 31 de la Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels 1 de même que l’article 9 de la Charte des droits et libertés de la personne 2 pour appuyer son refus. [3] Le 6 juillet 2005, le demandeur soumet une demande de révision de cette décision. Au soutien de sa demande, il expose les raisons pour lesquelles la décision de la responsable devrait être révisée, à savoir : • « l’avis juridique demandé ne contient aucune demande relativement à l’application du droit à un cas particulier ou sur une des autres exceptions inclues dans cet article »; • « ledit avis juridique a été invoqué en réunion du Conseil d’Arrondissement et du Conseil de Ville au soutien d’une résolution. Il est donc évident pour nous que la Ville de Lévis a renoncé au bénéfice du secret professionnel et qu’il serait de mauvaise foi que de prétendre le contraire »; • « l’organisme aurait facilement été en mesure d’accorder l’accès à une version censurée dudit avis juridique qui nous aurait probablement donné satisfaction ». (sic) PREUVE i) de la Ville Témoignage de M e Danielle Bilodeau : [4] M e Danielle Bilodeau témoigne sous serment en qualité de greffière et de directrice des affaires juridiques de la Ville depuis le 1 er janvier 2002. À ce titre, M e Bilodeau assiste ou, selon le cas, participe aux réunions du Conseil de la Ville et elle est responsable du traitement des affaires litigieuses qui impliquent la Ville. [5] M e Bilodeau reconnaît l’opinion juridique en litige qui est datée du 15 juin 2005 et dont l’objet est le suivant : « Projets de règlements modifiant le plan d’urbanisme et le règlement de zonage de l’ex-Ville de Saint-Nicolas - projet 1 L.R.Q., c. A-2.1, ci-après appelée « Loi sur l’accès ». 2 L.R.Q., c. C-12.
05 12 97 Page : 3 d’implantation d’un hôtel en bordure de la route du Pont ». Cette opinion est signée par un avocat du Service des affaires juridiques de la Ville et par la chef de ce Service, lesquels travaillent sous la responsabilité de M e Bilodeau; l’opinion est et a été exclusivement adressée à la chef de Service de la gestion réglementaire de la Ville qui l’a requise parce qu’elle est responsable de la rédaction des règlements. [6] M e Bilodeau reconnaît le procès-verbal de la séance ordinaire du 19 septembre 2005 (O-1) qu’elle a signé à titre de greffière. Au cours de cette séance, le Conseil de la Ville a, par la résolution CV-2005-09-06, adopté le « Second projet de règlement modifiant le Règlement de zonage numéro 094 de l’ex-Ville de Saint-Nicolas (route du Pont, secteur Saint-Nicolas) ». Cette résolution ne réfère pas à l’opinion juridique en litige. M e Bilodeau, qui a assisté à la séance du 19 septembre 2005, affirme que cette opinion juridique n’y a pas été déposée, qu’elle n’y a pas fait l’objet de délibérations par les membres et que son contenu n’y a pas été dévoilé. Selon M e Bilodeau, le procès-verbal de la séance du 19 septembre 2005 ferait mention du dépôt de l’opinion juridique en litige si ce document y avait été déposé. À sa connaissance, tous les dépôts sont, de manière précise, consignés aux procès-verbaux des séances du Conseil de la Ville, ce, quelle que soit la personne qui en prend l’initiative. [7] Selon M e Bilodeau, les opinions du Service des affaires juridiques de la Ville sont préparées à titre confidentiel en réponse aux employés concernés de la Ville. Les conclusions des opinions juridiques sont communiquées aux membres du Conseil de la Ville, à leur requête; la communication d’une opinion juridique, par ailleurs très rare, est accompagnée d’un mémo qui souligne que ce document appartient à la Ville, qu’il est confidentiel et qu’il ne peut aucunement être divulgué. [8] M e Bilodeau reconnaît le procès-verbal de la séance ordinaire du 15 août 2005 (O-2) qu’elle a signé à titre de greffière. M e Bilodeau a assisté à cette séance au cours de laquelle le Conseil de la Ville a tenu une assemblée publique de consultation sur le « Projet de règlement modifiant le Règlement numéro 093 sur le plan d’urbanisme de l’ex-Ville de Saint-Nicolas (route du Pont, secteur Saint-Nicolas) ». Dans ce procès-verbal, M e Bilodeau rapporte les faits, notamment les dépôts de documents qui n’incluent pas l’opinion juridique en litige. Cette opinion, qu’elle n’avait pas en main, n’a pas été déposée ou discutée lors de cette séance et aucune référence n’a été faite quant à son contenu; M e Bilodeau reconnaît qu’elle ait alors vraisemblablement pu confirmer la légalité du projet de règlement.
05 12 97 Page : 4 [9] M e Bilodeau reconnaît le procès-verbal de la séance ordinaire du 13 octobre 2005 (O-3) qu’elle a signé à titre de greffière. M e Bilodeau a assisté à cette séance au cours de laquelle le Conseil de la Ville a, par la résolution CV-2005-10-20, adopté le « Règlement modifiant le Règlement de zonage numéro 094 de l’ex-Ville de Saint-Nicolas (route du Pont, secteur Saint-Nicolas) ». L’opinion juridique en litige n’a pas été déposée au cours de cette séance et elle n’a pas, non plus, fait l’objet de délibérations; son contenu n’a pas été dévoilé et aucune référence n’y est faite dans la résolution CV-2005-10-20. [10] M e Bilodeau reconnaît le procès-verbal de la séance ordinaire du 21 novembre 2005 (O-4) qu’elle a signé à titre de greffière. Au cours de cette séance du Conseil de la Ville, M e Bilodeau a déposé un avis concernant « la renonciation à la tenue d’un scrutin référendaire pour le Règlement RV-2005-04-25 modifiant le Règlement de zonage numéro 094 de l’ex-Ville de Saint-Nicolas (route du Pont, secteur Saint-Nicolas) ». Elle a déposé cet avis qui n’est pas l’opinion juridique en litige qui, pour sa part, n’a pas été déposé, n’a pas fait l’objet de délibérations, de discussions ou d’une référence. [11] M e Bilodeau reconnaît le procès-verbal de la séance ordinaire du 5 décembre 2005 (O-5) qu’elle a signé à titre de greffière. Au cours de cette séance, le Conseil de la Ville a, par la résolution CV-2005-10-90, décidé de la « Suspension du processus d’entrée en vigueur du Règlement RV-2005-04-25 modifiant le Règlement de zonage numéro 094 de l’ex-Ville de Saint-Nicolas (route du Pont) »; le préambule de cette résolution comprend, entre autres, la mention succincte suivante : « ATTENDU la validité au point de vue légal de cet avis de renonciation; », ce, dans le but d’informer le conseil de la validité de l’avis de renonciation à la tenue d’un scrutin référendaire. [12] Au cours de la même séance (O-5), le Conseil de la Ville a, par la résolution CV-2005-11-52, « adopté et lu le Règlement modifiant le Règlement sur le plan d’urbanisme numéro 093 de l’ex-Ville de Saint-Nicolas (route du Pont, secteur Saint-Nicolas) »; l’opinion juridique en litige n’a pas, non plus, été déposée, discutée ou autrement dévoilée. [13] M e Bilodeau reconnaît le procès-verbal de la séance ordinaire du 19 décembre 2005 (O-6) qu’elle a signé à titre de greffière. Au cours de cette séance, le Conseil de la Ville a, par la résolution CV-2005-11-57, décidé de la « Reprise du processus d’entrée en vigueur du Règlement RV-2005-04-25 modifiant le Règlement de zonage numéro 094 de l’ex-Ville de Saint-Nicolas (route du Pont) ». L’opinion juridique en litige n’a pas été déposée, discutée ou visée par les délibérations de cette séance; son contenu n’a pas autrement été divulgué et la résolution précitée n’y réfère pas.
05 12 97 Page : 5 Témoignage de M e Jean Marion : [14] M e Jean Marion témoigne sous serment à titre de chef du Service du greffe et d’assistant greffier de la Ville. Il ne connaît pas et n’a jamais vu l’opinion juridique en litige. [15] Il reconnaît le procès-verbal de la séance ordinaire du 4 juillet 2005 (O-7) qu’il a signé. Au cours de cette séance à laquelle il assisté, un avis de motion a été donné concernant le « Règlement modifiant le Règlement sur le plan d’urbanisme numéro 093 de l’ex-Ville de Saint-Nicolas (route du Pont, secteur Saint-Nicolas) »; aucune référence à l’opinion juridique en litige n’a été faite. Le Conseil de la Ville a également adopté le « Projet de règlement modifiant le Règlement sur le plan d’urbanisme numéro 093 de l’ex-Ville de Saint-Nicolas (route du Pont, secteur Saint-Nicolas) »; aucune référence n’a, à cet égard, été faite concernant l’opinion juridique en litige. [16] Au cours de la même séance (O-7), un avis de motion a été donné concernant le « Règlement modifiant le Règlement de zonage numéro 094 de l’ex-Ville de Saint-Nicolas (route du Pont, secteur Saint-Nicolas) »; aucune référence à l’opinion juridique en litige n’a été faite. Le Conseil de la Ville a également adopté le « Projet de règlement modifiant le Règlement de zonage numéro 094 de l’ex-Ville de Saint-Nicolas (route du Pont, secteur Saint-Nicolas) »; aucune référence à l’opinion juridique en litige n’a, non plus, été faite. Cette opinion n’a pas été divulguée au cours de la séance et elle n’a pas fait l’objet de délibérations ou d’un dépôt. [17] À la connaissance de M e Marion, le Règlement sur le plan d’urbanisme et le Règlement de zonage précités de même que celui portant sur le plan d’implantation et d’intégration architecturale font l’objet d’un avis d’examen de conformité au Schéma d’aménagement déposé devant la Commission municipale du Québec, ce, notamment à la requête du demandeur. L’audition devant la Commission municipale du Québec est prévue en février 2006. Le processus d’entrée en vigueur de ces règlements n’est donc pas terminé. [18] En contre-interrogatoire, M e Marion reconnaît que le demandeur l’a informé que la communication de l’opinion juridique en litige avait été promise. Témoignage de M. Daniel Hubert : [19] M. Daniel Hubert témoigne sous serment en qualité de chef de Service de l’arrondissement des Chutes-de-la-Chaudière-Ouest. Il est responsable du
05 12 97 Page : 6 Service d’urbanisme de cet arrondissement et il assiste aux séances du Conseil de cet arrondissement. [20] M. Hubert reconnaît le procès-verbal de la séance du 28 avril 2004 que le Conseil d’arrondissement précité a tenue (O-8) et à laquelle il a assisté. Au cours de cette séance, le Conseil d’arrondissement a, par la résolution CACO-2004-00-79, formulé des recommandations au Conseil de la Ville concernant la demande de modification à la réglementation d’urbanisme en rapport avec le « Projet hôtelier Maurice Fortier - route du Pont, secteur Saint-Nicolas ». [21] M. Hubert connaît l’opinion juridique du 15 juin 2005 qui est en litige; il en a reçu copie et il la conserve dans ses documents. [22] Il reconnaît le procès-verbal de la séance du 15 juin 2005 que le Conseil d’arrondissement des Chutes-de-la-Chaudière-Ouest a tenue (O-9) et à laquelle il a assisté. Au cours de cette séance, le Conseil d’arrondissement a, par la résolution CACO-2005-01-53, « recommandé au comité exécutif et au Conseil de la Ville de donner suite à la modification de la réglementation d’urbanisme concernant les zones C-608, C-609 et P-602 afin de créer la zone C-609.1 », le tout en rapport avec le projet hôtelier précité. Ce procès-verbal ne réfère aucunement à l’opinion juridique en litige qui n’a pas fait l’objet d’un dépôt ou de délibérations et dont le contenu n’a jamais été divulgué. [23] M. Hubert reconnaît le procès-verbal de la séance du 24 août 2005 que le Conseil d’arrondissement des Chutes-de-la-Chaudière-Ouest a tenue (O-10) et à laquelle il a assisté. Au cours de cette séance, le Conseil d’arrondissement a, par la résolution CACO-2005-01-74, « fixé la date, l’heure et le lieu de l’assemblée publique de consultation relative au projet de règlement modifiant le Règlement de zonage numéro 094 de l’ex-Ville de Saint-Nicolas (route du Pont, secteur Saint-Nicolas) » et aucune mention de l’opinion juridique en litige n’a été faite. Ce Conseil a, à la même date, en soirée, tenu cette assemblée publique de consultation, assemblée au cours de laquelle il n’a aucunement été question de l’opinion juridique en litige. Au cours de la même réunion, le Conseil a, par la résolution CACO-2005-01-90, « recommandé au comité exécutif et au Conseil de la Ville d’adopter sans modification le second projet de règlement modifiant le Règlement de zonage numéro 094 de l’ex-Ville de Saint-Nicolas (route du Pont, secteur Saint-Nicolas) »; il n’a aucunement été question de l’opinion juridique du 15 juin 2005, en litige. Au cours de la même réunion, le Conseil a, par résolution CACO-2005-01-92, « recommandé au comité exécutif et au Conseil de la Ville de reporter l’adoption du Règlement modifiant le Règlement numéro 093 concernant le plan d’urbanisme de l’ex-Ville de Saint-Nicolas (route du Pont, secteur Saint-Nicolas) ». L’opinion juridique en litige n’a pas été déposée et elle
05 12 97 Page : 7 n’a pas fait l’objet de délibérations; son contenu n’a pas été dévoilé publiquement. [24] M. Hubert reconnaît le procès-verbal de la séance du 12 octobre 2005 que le Conseil d’arrondissement des Chutes-de-la-Chaudière-Ouest a tenue et à laquelle il a assisté (O-11). Au cours de cette séance, le Conseil d’arrondissement a, par la résolution CACO-2005-02-36, donné un avis de motion concernant le Règlement numéro CACO-2005-00-11 « Règlement modifiant le Règlement numéro 100 - Plans d’implantation et d’intégration architecturale de l’ex-Ville de Saint-Nicolas (projet hôtelier, secteur Saint- Nicolas) ». Le Conseil a également, par la résolution CACO-2005-02-37, adopté le « Projet de règlement numéro CACO-2005-00-11 modifiant le Règlement numéro 100 - Plans d’implantation et d’intégration architecturale de l’ex-Ville de Saint-Nicolas (projet hôtelier, secteur Saint-Nicolas) ». Au cours de cette séance, l’opinion juridique en litige n’a pas été déposée et elle n’a pas fait l’objet de délibérations; son contenu n’a pas, non plus, été dévoilé publiquement. [25] M. Hubert reconnaît le procès-verbal de la séance du 23 novembre 2005 que le Conseil d’arrondissement des Chutes-de-la-Chaudière-Ouest a tenue et à laquelle il a assisté (O-12). Au cours de cette séance, le Conseil d’arrondissement a, par la résolution CACO-2005-02-45, « fixé la date, l’heure et le lieu de l’assemblée publique de consultation relative au « Projet de règlement CACO-2005-00-11 - plans d’implantation et d’intégration architecturale de l’ex-Ville de Saint-Nicolas (ajout de la zone C-609.1 - projet hôtelier) »; cette résolution ne fait aucunement référence à l’opinion juridique en litige. Le conseil a tenu cette assemblée publique de consultation le jour même (CACO-2005-02-49) et aucune référence à l’avis juridique du 15 juin 2005 n’a été faite. Le Conseil a enfin, par la résolution CACO-2005-02-64, adopté le « Règlement numéro CACO-2005-00-11 modifiant le Règlement numéro 100 - Plans d’implantation et d’intégration architecturale de l’ex-Ville de Saint-Nicolas (ajout de la zone C-609.1 - projet hôtelier) ». Cette résolution ne fait aucunement référence à l’opinion juridique en litige. Cette opinion n’a pas été déposée en séance et elle n’a pas fait l’objet de délibérations; son contenu n’a pas, non plus, été divulgué. [26] En contre-interrogatoire, M. Hubert précise qu’il se rappelle que les membres du Conseil d’arrondissement des Chutes-de-la-Chaudière-Ouest attendaient de recevoir une opinion juridique avant de formuler une recommandation concernant le projet de règlement modifiant la réglementation d’urbanisme. Il se rappelle que les membres ont eu le contenu de cette opinion par téléphone et qu’ils n’en ont pas discuté durant la séance du 15 juin 2005; l’opinion juridique en litige n’a pas non plus été déposée. Il ne se rappelle pas, cependant, que M me Anne Ladouceur, membre de ce Conseil, ait indiqué à un
05 12 97 Page : 8 citoyen que cette opinion serait divulguée. À son avis, les conseillers de l’arrondissement savaient qu’un processus référendaire serait enclenché avant de formuler la recommandation CACO-2005-01-53. ii) du demandeur [27] Le demandeur témoigne sous serment. Il prétend que la recommandation CACO-2005-01-53 a été adoptée après la préparation de l’opinion juridique en litige; il prétend également que les membres du Conseil d’arrondissement susmentionné devaient lui en communiquer une copie après en avoir eux-mêmes obtenu une. À la connaissance du demandeur, les conseillers n’ont finalement pas obtenu la copie de l’opinion juridique en litige. [28] M. Richard Archambault témoigne sous serment. Il était présent lors de la séance du 15 juin 2005, précitée. Le Conseil d’arrondissement des Chutes-de-la-Chaudière-Ouest devait se prononcer sur une modification de la règlementation d’urbanisme en rapport avec le projet hôtelier Fortier. Les citoyens avaient informé le Conseil d’arrondissement qu’ils avaient une pétition à présenter contre ce projet et qu’ils voulaient qu’un processus référendaire soit enclenché; ils ont posé des questions au cours de la séance du 15 juin 2005 et les membres du Conseil leur ont répondu qu’une opinion juridique obtenue verbalement confirmait le recours au processus référendaire. Selon M. Archambault, le Conseil d’arrondissement a formulé une recommandation qui était favorable à la modification proposée en raison de cette opinion juridique; à sa connaissance, les membres du Conseil d’arrondissement n’avaient pas obtenu copie de cette opinion juridique le 15 juin 2005 et ils ne l’ont pas obtenue ultérieurement. [29] M me Liliane Fréchette témoigne sous serment. Elle était présente lors de la séance du 15 juin 2005 et elle confirme les propos du demandeur ainsi que ceux de M. Archambault. [30] M. Martial Coulombe témoigne sous serment. Il était présent lors de la séance du 15 juin 2005 et il confirme les propos de M. Archambault. ARGUMENTATION i) de la Ville [31] La Ville peut, à son entière discrétion et en vertu de l’article 31 de la Loi sur l’accès, refuser de communiquer une opinion juridique portant sur l’application du droit à un cas particulier.
05 12 97 Page : 9 [32] La preuve démontre que l’opinion juridique en litige a été préparée par deux avocats de la Ville et qu’elle porte sur l’application du droit à un cas particulier. [33] La preuve démontre que cette opinion juridique n’a pas été déposée en séance publique, n’a pas fait l’objet de délibérations lors de séances du Conseil de la Ville ou du Conseil d’arrondissement des Chutes-de-la-Chaudière-Ouest, n’est aucunement consignée dans un procès-verbal et n’a aucunement été divulguée. [34] La preuve démontre spécifiquement que cette opinion ne fait pas partie des archives de la Ville et qu’elle n’a pas été déposée à une séance du Conseil de la Ville. [35] Les avocats de la Ville sont tenus au respect du secret professionnel. Aucune preuve ne démontre que la Ville ait renoncé au secret professionnel. [36] La seule mention de l’existence de cette opinion juridique est sans effet sur le droit de la Ville de refuser d’en communiquer le contenu. Il en est de même de la promesse d’un membre du Conseil de donner communication d’un document de cette nature. [37] La preuve de la Ville n’a pas été contredite. ii) du demandeur [38] L’article 31 de la Loi sur l’accès ne trouve pas application parce que l’opinion juridique en litige est d’ordre général; elle porte sur la méthodologie permettant un regroupement de zones pour en créer une seule et sur l’application d’un processus référendaire. [39] Le 15 juin 2005, les conseillers de l’arrondissement précité ont publiquement accepté de communiquer copie de cette opinion juridique. La Ville a ainsi renoncé au refus de communiquer cette opinion. [40] L’article 9 de la Charte des droits et libertés de la personne ne s’applique pas non plus puisque aucun renseignement confidentiel n’est évoqué. [41] L’objet de la demande est légitime.
05 12 97 Page : 10 DÉCISION [42] J’ai pris connaissance de l’opinion juridique qui est en litige et dont copie a été remise sous pli confidentiel à la Commission par l’avocate de la Ville. [43] Conformément à la preuve présentée par la Ville, cette opinion juridique a été préparée par des avocats du Service des affaires juridiques de la Ville. Elle porte la mention « Confidentiel – Pour usage interne seulement ». [44] Conformément à la preuve présentée par la Ville, cette opinion juridique porte la date du 15 juin 2005 et elle s’adresse à l’employée de la Ville qui l’a requise, à savoir la chef de Service de la gestion réglementaire de la Direction des arrondissements et de la gestion du territoire; la preuve démontre que la chef de Service de la gestion réglementaire est responsable de la rédaction des règlements qui relèvent de cette Direction. [45] Conformément à la preuve présentée par la Ville, cette opinion juridique porte sur le cas particulier des projets de règlements modifiant le plan d’urbanisme et le règlement de zonage de l’ex-Ville de Saint-Nicolas, le tout en rapport avec le projet d’implantation d’un hôtel en bordure de la route du Pont. La Commission souligne qu’une preuve détaillée (O-1 à O-12) démontre l’existence de ce cas particulier. La Commission est par ailleurs d’avis que cette opinion juridique porte aussi sur la validité de ces projets de textes réglementaires. [46] Conformément à la preuve présentée par la Ville, l’opinion juridique en litige n’a pas été divulguée et son utilisation, réservée à l’interne, est demeurée réservée à l’interne. La preuve de la Ville à cet égard est en quelque sorte confirmée par le demandeur. [47] La preuve démontre que la Ville prend des mesures pour éviter la divulgation des opinions juridiques que préparent les avocats de son Service des affaires juridiques en réponse aux employés qui les demandent. Aucune preuve ne démontre, par ailleurs, que les avocats de ce Service ne respectent pas le secret professionnel de la Ville. [48] La preuve convainc la Commission que la Ville a pris les moyens pour être en mesure d’exercer le pouvoir discrétionnaire que lui confère l’article 31 de la Loi sur l’accès : 31. Un organisme public peut refuser de communiquer une opinion juridique portant sur l'application du droit à un cas particulier ou sur la constitutionnalité ou la validité d'un texte législatif ou réglementaire, d'une
05 12 97 Page : 11 version préliminaire ou d'un projet de texte législatif ou réglementaire. [49] La preuve démontre que les conditions d’application de l’article 31, précité, sont réunies. La décision de la responsable ne peut, dès lors, être révisée. [50] L’accès aux documents des organismes publics, la communication de copies notamment, relève exclusivement des personnes mentionnées à l’article 8 de la Loi sur l’accès ; aucune preuve ne démontre que les conseillers de l’arrondissement des Chutes-de-la-Chaudière-Ouest ont été désignés selon cette disposition : 8. La personne ayant la plus haute autorité au sein d'un organisme public exerce les fonctions que la présente loi confère à la personne responsable de l'accès aux documents ou de la protection des renseignements personnels. Toutefois, cette personne peut désigner comme responsable un membre de l'organisme public ou de son conseil d'administration, selon le cas, ou un membre de son personnel de direction et lui déléguer tout ou partie de ses fonctions. Cette délégation doit être faite par écrit. Celui qui la fait doit en donner publiquement avis. [51] La demande de révision n’est pas fondée. [52] POUR CES MOTIFS, LA COMMISSION : REJETTE la demande de révision. HÉLÈNE GRENIER Commissaire M e Sylvie Dionne Avocate de l’organisme
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