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Commission daccès à linformation du Québec Dossier : 03 03 85 Date : Le 29 mars 2005 Commissaire : M e Diane Boissinot X Demanderesse c. MINISTÈRE DE LA JUSTICE Organisme DÉCISION OBJET : DEMANDE DE RÉVISION EN MATIÈRE DACCÈS (a. 135 de la Loi sur laccès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels 1 ). [1] Le 6 janvier 2003, par courrier adressé au responsable de laccès de lorganisme (le Responsable), la demanderesse formule la demande daccès suivante : Le 16 décembre dernier, Mario Bilodeau sous-ministre associé me congédiait de mon poste de technicienne en droit pour le motif suivant : « Le ou vers le 15 octobre 2002, avoir facilité la demande de quelquun intéressé à se procurer des stupéfiants. » Il est de mon intention de réfuter ces fausses allégations, de reprendre mon emploi et de prendre tous les recours légaux à ma disposition afin dy parvenir. 1 L.R.Q., c. A-2.1, ci-après appelée « la Loi ».
03 03 85 Page : 2 Jexige donc que vous me fassiez parvenir tous les documents relatifs à cette enquête admnistrati[ve] ayant mené à mon congédiement notamment et sans restreindre la généralité de ce qui précède, tous les rapports de polices, les notes personnelles de ces policiers et leurs rapports denquête qui vous ont été communiqués et également toutes correspondances entre le bureau des ressources humaines et la direction des poursuites publiques bureau du sous-ministre associé. […] (Les inscriptions entre crochets sont de la Commission) [2] Le 8 janvier suivant, le Responsable accuse réception, le 7 janvier précédent, de la demande et requiert 10 jours supplémentaires aux 20 jours accordés par la Loi pour y répondre. [3] Le 3 février 2003, le Responsable accède en partie à la demande daccès et remet à la demanderesse une copie de certains documents. Toutefois, en vertu de larticle 87 de la Loi, il refuse de lui communiquer dautres documents qui lui seraient inaccessibles par lapplication des paragraphes 1° à 6° du premier alinéa de larticle 28 et des articles 29, 32, 53 et 88 de la Loi. [4] Dans cette même décision, le Responsable avise la demanderesse, conformément au paragraphe 4° de larticle 47 de la Loi, que lorganisme détient certains documents préparés par le service de police de la Ville de Québec et réfère la demanderesse au Responsable de laccès de la ville de Québec, précisant les coordonnées de ce dernier. [5] Le 27 février 2003, la demanderesse requiert la Commission daccès à linformation (la Commission) de réviser cette décision du Responsable. [6] Une audience se tient et est complétée en la ville de Québec, le 7 février 2005, date à laquelle le délibéré commence. LAUDIENCE A. LA PREUVE i) de lorganisme Témoignage de M e Pierre Legendre, Responsable de laccès de lorganisme [7] Monsieur Legendre dépose, en liasse sous la cote O-1, les documents introductifs dinstance mentionnés plus haut, à lexception de la demande de
03 03 85 Page : 3 révision du 27 février 2003, ainsi que la lettre de congédiement adressée le 16 décembre 2002 par le sous-ministre associé, Mario Bilodeau, à la demanderesse. Témoignage de monsieur Pierre Dion [8] Monsieur Dion est coresponsable de laccès depuis 1998. [9] Il a traité la présente demande daccès et a procédé au repérage des documents susceptibles de répondre à celle-ci. [10] Pour repérer correctement ceux-ci, il sest adressé aux deux directions de lorganisme susceptibles de les détenir, savoir la Direction générale des poursuites publiques et la Direction générale des services de gestion. [11] Considérant la nature de la demande, il déclare quil nétait pas utile deffectuer des recherches ailleurs au sein de lorganisme. [12] Il déclare que les seuls documents pouvant répondre à la demande daccès sont ceux énumérés et décrits dans un tableau quil dépose sous la cote O-2. Il le réaffirme dailleurs en contre-interrogatoire. [13] Selon le témoin Dion, le tableau O-2 représente une description sous forme de liste, des 14 documents remis en partie ou en totalité à la demanderesse (numérotés 1 à 14 inclusivement) ainsi que la liste des trois documents dont laccès est refusé en entier (numérotés 15 à 17 inclusivement). Ce tableau mentionne la nature de chacun des documents, leur date, le cas échéant le nom de leur auteur ou de leur destinataire et les articles invoqués au soutien du refus de les communiquer en tout ou en partie, le cas échéant. [14] Le tableau O-2 indique également quels sont les documents qui ont subi un masquage partiel avant dêtre communiqués, ainsi élagués, à la demanderesse. Il sagit des documents 2, 3, 7, 8, 9, 10 et 12. Le tableau indique par ailleurs que les documents 1, 4, 5, 6, 11, 13 et 14 ont été entièrement communiqués à la demanderesse. [15] Monsieur Dion dépose sous pli confidentiel à la Commission lintégrale des documents 2, 3, 7, 8, 9, 10 et 12 dont laccès a été refusé en partie. [16] Le témoin Dion dépose, aussi sous pli confidentiel, les documents en litige 15, 16 et 17 dont laccès a été refusé en totalité :
03 03 85 Page : 4 document 15 Le sommaire dactylographié du témoignage de lagent double concernant les faits survenus le 15 octobre 2002, sommaire qui fait partie du dossier denquête policière et qui a été remis par les policiers au substitut du procureur général (une demi-page); document 16 Un résumé dactylographié dune rencontre entre M e Jean Lortie, monsieur Sabin Ouellet et lagent double, survenue le jeudi 7 novembre au bureau de M e Jean Lortie (1 page); et document 17 Un résumé dactylographié dune rencontre entre William Trudel, policier du service de police de la ville de Québec, M e Jean Lortie et monsieur Sabin Ouellet, survenue le vendredi 8 novembre 2002 (une demi-page). [17] Le témoin Dion déclare que le document 15 provient du bureau du substitut du procureur général. [18] Monsieur Dion dépose également, en liasse sous la cote O-3, lorganigramme de la Direction générale des poursuites publiques de lorganisme, mise à jour doctobre 2003 et le répertoire téléphonique 2002-2003 de cette direction. [19] Le témoin Dion dépose enfin, en liasse sous la cote O-4, les documents 1 à 14 tels quils ont été remis à la demanderesse après traitement par le Responsable. [20] Étant donné que les éléments personnels contenus dans les documents formant la liasse O-4 sont maintenant publics en raison de la tenue de laudience publique devant larbitre de grief et du contenu de la sentence rendue par ce dernier (ci-après mentionnée et déposée par la demanderesse sous la cote D-1), il convient de lever linterdit de publication, de diffusion et de divulgation dont ces documents (O-4) faisaient lobjet depuis laudience. [21] Il déclare que pendant sa recherche et la préparation de la réponse, sous examen, il savait que la demanderesse avait déposé un grief en vertu de la convention collective concernant le bien-fondé de son congédiement et ce, quelques jours après que celui-ci ne soit survenu. Copie du grief fait dailleurs partie des documents remis à la demanderesse. Cest le document numéro 14. [22] Il déclare que la sentence arbitrale rejetant le grief de la demanderesse fait lobjet dune procédure instituée par cette dernière devant la Commission du travail.
03 03 85 Page : 5 [23] En réponse à une question de la demanderesse qui voulait savoir sil avait eu connaissance quelle avait intenté un recours devant le Commissaire à la déontologie policière, le témoin Dion dit quil ignorait ce fait. ii) de la demanderesse [24] La demanderesse confirme avoir reçu les documents déposés en liasse sous la cote O-4. [25] Elle dépose sous la cote D-1, la sentence arbitrale sur le grief de congédiement rendue le 10 mars 2004 par le tribunal darbitrage sous la présidence de larbitre Marc Poulin. [26] La demanderesse déclare que les parties masquées des documents 2, 3, 7, 8, 9, 10 et 12 sont effectivement des renseignements concernant des tierces personnes physiques. La demanderesse déclare toutefois quelle est la source de ces renseignements puisque ces documents sont en substance des résumés de ses propres déclarations. [27] La demanderesse connaît déjà ces renseignements. B. LES REPRÉSENTATIONS i) de lorganisme [28] Lavocate de lorganisme rappelle que la Commission doit apprécier le bien-fondé de la décision du Responsable de laccès, sous examen, à la lumière des faits existant à lépoque de cette décision. [29] Elle plaide que tous les documents ou partie de documents en litige sont visés par larticle 32 de la Loi puisque le lien entre le congédiement et le grief est établi. [30] Elle argue aussi que les renseignements nominatifs concernant des tiers et qui ont été communiqués par la demanderesse lors des déclarations quelle a faites à son employeur ne peuvent lui être divulgués sans le consentement de ces tiers (documents 2, 3, 7, 8, 9, 10 et 12).
03 03 85 Page : 6 [31] Elle soutient que les trois documents dont laccès a été totalement refusé (documents 15, 16 et 17) contiennent des renseignements visés par les paragraphes 1°, 3° et 4° de larticle 28. [32] Elle rappelle que la jurisprudence a reconnu que les documents provenant du substitut du procureur général sont visés par larticle 28 de la Loi 2 . [33] Elle plaide également que le contenu des documents 15, 16 et 17 révèle des renseignements dont la divulgation aurait pour effet de réduire lefficacité dun dispositif de sécurité destiné à la protection dun bien ou dune personne au sens de larticle 29 de la Loi. ii) de la demanderesse [34] La demanderesse plaide que la divulgation des renseignements nominatifs masqués aux documents 2, 3, 7, 8, 9, 10 et 12 ne lui apprendrait rien quelle ne sache déjà. Elle rappelle que ces documents sont des résumés de ses propres déclarations faites lors de rencontres organisées par son employeur pour obtenir sa version des faits ou sont des notes personnelles que les participants à ces rencontres ont pu prendre. [35] Elle ajoute que comme déclarante, ces renseignements la concernent, elle, tout autant que les tierces personnes physiques dont elle parlait et quelle y a accès en vertu de la Loi. [36] La demanderesse sinterroge sur la légalité de la communication des renseignements policiers ou visés par larticle 28 à son employeur. [37] Elle ne voit pas pourquoi les dispositions invoquées en janvier et février 2003 à lencontre de son droit daccès aux renseignements la concernant, entre autres les paragraphes 1°, 2° et 4° du premier alinéa de larticle 28, nont pas réussi à empêcher, à lautomne 2002, la communication des mêmes renseignements à lorganisme, son employeur, ou aux personnes au sein de lorganisme qui ont le pouvoir de statuer sur la fin de son emploi. 2 Bouchard c. Québec (Ministère de la Main dœuvre, de la Sécurité du revenu et de la Formation professionnelle), [1990] CAI 410, 416; Boréal Assurance inc. c. Ville de Greenfield Park, CAI n° 97 07 69 Montréal le 19 février 1999, E. R. Iuticone, commissaire; Noël c. Ministère de lEnvironnement du Québec, [1989] CAI 24.
03 03 85 Page : 7 [38] Elle se dit que si son employeur peut obtenir des renseignements visés par larticle 28, elle peut certainement les obtenir elle-même. [39] Elle déclare que la communication de ces renseignements nominatifs et policiers la concernant lui a causé de graves préjudices dont elle souffre encore. [40] En conséquence, elle demande que les renseignements en litige lui soient communiqués. DÉCISION LES DOCUMENTS 2, 3, 7, 8, 9, 10 ET 12 [41] Lexamen comparé de lintégrale et de la version élaguée des documents partiellement communiqués à la demanderesse, soit les documents 2, 3, 7, 8, 9, 10 et 12, démontre que tous les renseignements masqués sont des renseignements nominatifs qui concernent autant des tierces personnes physiques que la demanderesse elle-même et quils sont totalement et entièrement connus de cette dernière puisquelle en est la source, à lexception des onze (11) derniers mots du 7 e alinéa de la deuxième page du document 3. [42] En effet, ces documents constituent, en substance, des résumés des déclarations de la demanderesse. [43] Malgré la prétention de lorganisme, la simple lecture des 11 derniers mots du 7 e alinéa de la deuxième page du document 3 démontre quils ne sont pas des renseignements obtenus par une des personnes visées par le premier alinéa de larticle 28 cité ci-après. On ne peut les soustraire de laccès en vertu daucun des paragraphes de cette disposition de la Loi. [44] Aucun des autres renseignements qui ont aussi été masqués dans cette série de documents na été obtenu par des personnes visées par larticle 28 de la Loi. La preuve et lexamen de ces documents démontrent que ces autres renseignements ont été obtenus par des employés de lorganisme exerçant leur fonction de gestionnaire en ressources humaines. Larticle 28 ne sapplique pas à cette série de renseignements : 28. Un organisme public doit refuser de confirmer l'existence ou de donner communication d'un renseignement obtenu par une personne qui, en vertu de la loi, est
03 03 85 Page : 8 chargée de prévenir, détecter ou réprimer le crime ou les infractions aux lois, lorsque sa divulgation serait susceptible : 1° d'entraver le déroulement d'une procédure devant une personne ou un organisme exerçant des fonctions judiciaires ou quasi judiciaires; 2° d'entraver le déroulement d'une enquête; 3° de révéler une méthode d'enquête, une source confidentielle d'information, un programme ou un plan d'action destiné à prévenir, détecter ou réprimer le crime ou les infractions aux lois; 4° de mettre en péril la sécurité d'une personne; 5° de causer un préjudice à une personne qui est l'auteur du renseignement ou qui en est l'objet; 6° de révéler les composantes d'un système de communication destiné à l'usage d'une personne chargée d'assurer l'observation de la loi; 7° de révéler un renseignement transmis à titre confidentiel par un corps de police ayant compétence hors du Québec; 8° de favoriser l'évasion d'un détenu; ou 9° de porter atteinte au droit d'une personne à une audition impartiale de sa cause. Il en est de même pour un organisme public, que le gouvernement peut désigner par règlement conformément aux normes qui y sont prévues, à l'égard d'un renseignement que cet organisme a obtenu par son service de sécurité interne, dans le cadre d'une enquête faite par ce service et ayant pour objet de prévenir, détecter ou réprimer le crime ou les infractions aux lois, susceptibles d'être commis ou commis au sein de l'organisme par ses membres, ceux de son conseil d'administration ou son personnel, lorsque sa divulgation serait susceptible d'avoir l'un des effets mentionnés aux paragraphes 1° à 9° du premier alinéa.
03 03 85 Page : 9 [45] Lexamen des renseignements nominatifs ou autres masqués dans cette série de documents ne peut convaincre la Commission quils sont visés par larticle 29 de la Loi : 29. Un organisme public doit refuser de communiquer un renseignement portant sur une méthode ou une arme susceptible d'être utilisée pour commettre un crime ou une infraction à une loi. Il doit aussi refuser de communiquer un renseignement dont la divulgation aurait pour effet de réduire l'efficacité d'un dispositif de sécurité destiné à la protection d'un bien ou d'une personne. [46] Ces renseignements soustraits de laccès sont la narration dune série de faits bruts et ne peuvent constituer, non plus, une « analyse » au sens de larticle 32 de la Loi et de linterprétation que les tribunaux ont donné du mot « analyse » lorsquil est utilisé dans la Loi 3 : 32. Un organisme public peut refuser de communiquer une analyse lorsque sa divulgation risquerait vraisemblablement d'avoir un effet sur une procédure judiciaire. [47] La demanderesse a droit à la communication de ces renseignements masqués en vertu de larticle 83 de la Loi. Aucune preuve nest venue établir que lorganisme avait raison de refuser à la demanderesse la communication de ces renseignements. Ni lapplication de larticle 87 ni celle de larticle 88 ne peuvent empêcher la divulgation de ces renseignements : 83. Toute personne a le droit d'être informée de l'existence, dans un fichier de renseignements personnels, d'un renseignement nominatif la concernant. 3 Ferland c. Ministère des Affaires municipales du Québec, (1984-86) 1 CAI, 360, 364; Deslauriers c. Québec (Sous-ministre de la santé et des services sociaux), [1991] CAI 311 (C.Q.) 322; Québec (Procureur général) c. Bernier, [1991] CAI 378 (C.Q.) 380, 381; G. c. Commission de la santé et de la sécurité du travail du Québec, (1984-86) 1 CAI 207, confirmée en appel dans [1986] CAI 432 (C.P.).
03 03 85 Page : 10 Elle a le droit de recevoir communication de tout renseignement nominatif la concernant. […] 87. Sauf dans le cas prévu à l'article 86.1, un organisme public peut refuser de confirmer l'existence ou de donner communication à une personne d'un renseignement nominatif la concernant, dans la mesure la communication de cette information révélerait un renseignement dont la communication doit ou peut être refusée en vertu de la section II du chapitre II. 88. Sauf dans le cas prévu par le paragraphe 4 o de l'article 59, un organisme public doit refuser de donner communication à une personne d'un renseignement nominatif la concernant lorsque sa divulgation révélerait vraisemblablement un renseignement nominatif concernant une autre personne physique ou l'existence d'un tel renseignement, à moins que cette dernière n'y consente par écrit. LE DOCUMENT 15 LARTICLE 28 (précité) [48] La preuve testimoniale démontre que ce document provient du substitut du procureur général, une des directions de lorganisme, qui elle, lavait obtenu du service de police de la ville de Québec dans le cadre du transfert, pour étude, dun dossier de poursuites criminelles contre dautres personnes que la demanderesse. Toutefois, cette direction de lorganisme sest approprié ce document à dautres fins. Elle la utilisé pour prendre une décision dans lexercice de sa fonction de gestion de son personnel. [49] La jurisprudence établit que de tels documents du substitut du procureur général sont visés par le premier alinéa de larticle 28 de la Loi 4 . 4 Bouchard c. Québec (Ministère de la Main-dœuvre, de la Sécurité du revenu et de la Formation professionnelle), op. cit. supra, note 2.
03 03 85 Page : 11 [50] Cependant, rien dans la preuve ne démontre que la divulgation des renseignements que contient ce document risquerait vraisemblablement davoir lun ou lautre des effets mentionnés aux paragraphes 1° à 9° du premier alinéa de larticle 28 précité. [51] Rien dans la preuve présentée ne permet à la Commission de conclure, par exemple, que le déroulement dune procédure ou dune enquête, risque vraisemblablement dêtre « entravé ». Lorganisme ne sest pas préoccupé détablir par des éléments de preuve convaincants que lun ou lautre des effets énumérés aux paragraphes 1° à 9° risquait vraisemblablement de survenir à la suite de la divulgation de ce document à la demanderesse. [52] Lorganisme na fait quaffirmer que les risques étaient , laissant la Commission tirer ses propres conclusions, comme si la simple lecture de ce document allait être suffisante pour prouver que ces risques sont vraisemblables. [53] Lidentité même de lagent double reste toujours inconnue à la lecture de ce document, de même quà la lecture du document 16, dailleurs. [54] La Commission nest pas convaincue, à la simple lecture de ce document, que lun ou lautre des effets prévus à larticle 28 de la Loi risque vraisemblablement de survenir au moment la décision du Responsable sous examen est émise. LES ARTICLES 53 ET 88 [55] Ces articles se lisent comme suit : 53. Les renseignements nominatifs sont confidentiels sauf dans les cas suivants: 1° leur divulgation est autorisée par la personne qu'ils concernent; si cette personne est mineure, l'autorisation peut également être donnée par le titulaire de l'autorité parentale; 2° ils portent sur un renseignement obtenu dans l'exercice d'une fonction d'adjudication par un organisme public exerçant des fonctions quasi judiciaires; ils demeurent cependant confidentiels si l'organisme les a obtenus alors qu'il siégeait à huis clos ou s'ils sont visés par une
03 03 85 Page : 12 ordonnance de non-divulgation, de non-publication ou de non-diffusion. 88. (précité) [56] Ce document contient des renseignements nominatifs concernant la demanderesse exclusivement, auxquels elle doit avoir accès, et des renseignements concernant des tierces personnes physiques. Ces derniers renseignements concernant des tiers ne doivent pas être remis à la demanderesse puisquils nétaient pas vraisemblablement connus de celle-ci lors du traitement de sa demande daccès. [57] Ainsi, pour ces motifs, ne doivent pas être remis à la demanderesse les mots du premier paragraphe sous le titre « FAITS » compris entre les mots « mentionne que » et les mots « La transaction » et la fin du deuxième paragraphe sous ce même titre après les mots « sarranger avec elle [prénom]. » jusquà la fin de ce paragraphe. LES DOCUMENTS 16 ET 17 [58] Lorganisme a invoqué les articles 28, 29, 32, 53 et 88 au soutien de son refus de communiquer ces documents. LARTICLE 28 (précité) [59] Ces renseignements nont pas été cueillis par une personne visée par le premier alinéa de larticle 28. Les personnes qui ont interrogé lagent double (document 16) ou le policier Trudel (document 17) sont des gestionnaires ayant un lien dautorité sur la demanderesse au sein de lorganisme. [60] Ces gestionnaires ont cueilli ces renseignements dans le but den arriver à une décision administrative concernant la demanderesse et son maintien dans lemploi quelle occupait à lépoque au sein de lorganisme. [61] Ces gestionnaires ne sont pas des personnes qui, en vertu de la loi, sont chargées de prévenir, détecter ou réprimer le crime ou les infractions aux lois. [62] Larticle 28 ne peut sappliquer à ces deux documents 16 et 17 en lespèce.
03 03 85 Page : 13 LARTICLE 29 (précité) [63] Aucune preuve na été présentée par lorganisme à la Commission aux fins détablir que les renseignements contenus à ces documents sont visés par cette disposition de la Loi. [64] Une simple affirmation que cette disposition sapplique nest pas suffisante pour convaincre du bien-fondé de cet énoncé. LARTICLE 32 (précité) [65] Cette disposition sapplique si les documents contiennent une analyse ou sont de nature analytique. [66] Or, à la lecture du contenu de ces documents, la Commission ne décèle aucune analyse. Il sagit de compte rendu des conversations que les gestionnaires de lorganisme ont eues avec deux agents de police qui ont relaté des faits dont ils ont eu connaissance, sans plus. LES ARTICLES 53 ET 88 (précités) [67] Les agents de police qui ont fait les déclarations contenues dans ces deux documents sont des fonctionnaires. Ils ont eu connaissance des faits quils rapportent en raison de leur fonction à lemploi de la Ville de Québec. [68] Lexamen de ces déclarations montre que leur contenu nest revêtu daucun caractère nominatif quant à ce quil pourrait révéler des déclarants, les policiers. [69] Les renseignements nominatifs contenus dans le document 16 concernent, en partie, la demanderesse seule. Ces renseignements doivent lui être remis. [70] Certains renseignements nominatifs contenus au document 16 concernent également des tierces personnes physiques. Ces renseignements doivent toutefois être masqués. On les retrouve dans la relation que fait le policier de ses conversations avec des personnes physiques autres que la demanderesse. [71] Le document 16 contient, après la mention des personnes présentes à lentretien, 27 lignes de texte.
03 03 85 Page : 14 [72] Les passages concernant des tierces personnes physiques qui doivent être masqués se retrouvent aux lignes 9, 10, 15 à 20 inclusivement, à la fin de la ligne 23 et aux lignes 24 et 25. [73] Au moment du traitement de sa demande daccès, ces faits nétaient vraisemblablement pas connus ni de la demanderesse ni du public en général. Il était du devoir du Responsable, alors, den restreindre laccès. [74] Le document 17 ne contient aucun renseignement nominatif concernant des tierces personnes physiques. Il peut être remis en totalité à la demanderesse. AUTRES MOTIFS DE REFUS [75] Aucun autre motif de refus na été exprimé à la demanderesse que ceux qui ont fait lobjet de lanalyse plus haut et la Commission ne peut voir aucun autre motif impératif de refus qui aurait pu sappliquer en lespèce et qui aurait mérité, doffice, de faire lobjet dune analyse de sa part. [76] POUR TOUS CES MOTIFS, la Commission LÈVE linterdit de publication, de diffusion et de divulgation dont les documents déposés en liasse sous la cote O-4 faisaient lobjet depuis laudience; ACCUEILLE, en partie, la demande de révision; ORDONNE à lorganisme de remettre à la demanderesse tous les documents et renseignements en litige à lexception des renseignements nominatifs concernant les tierces personnes physiques contenus aux documents 15 et 16 et dont lemplacement est plus haut décrit; et REJETTE la demande de révision quant à ces derniers renseignements nominatifs concernant les tierces personnes physiques quil faut protéger. DIANE BOISSINOT Commissaire Avocate de lorganisme : M e Marie-Andrée Gauthier (Crevier Royer, avocats)
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