Commission d'accès à l'information du Québec Dossier : 03 03 99 Date : 13 février 2004 Commissaire : M e Hélène Grenier X Demandeur c. ASSOCIATION DES COURTIERS ET AGENTS IMMOBILIERS DU QUÉBEC DÉCISION OBJET DEMANDE D’EXAMEN DE MÉSENTENTE EN MATIÈRE D'ACCÈS [1] En janvier 2003, le demandeur s’est adressé à l’Association des courtiers et agents immobiliers du Québec (« l’Association ») pour avoir accès à une plainte le concernant, à la nature du suivi donné à cette plainte ainsi qu’aux résultats transmis au plaignant. Dans sa demande d’accès, il a donné l’identité de la personne qu’il estimait être le plaignant. [2] Par l’entremise de son avocat, l’Association, a refusé d’acquiescer à cette demande. Son refus est ainsi libellé : « Le Bureau du syndic ne peut acquiescer aux demandes de divulgation formulées dans cette lettre en raison de la nature confidentielle des dossiers d’enquête du syndic. Cette confidentialité découle notamment de l’application des articles 39 et 40 de la Loi sur la protection des renseignements personnels dans le secteur privé et de la décision rendue dans
03 03 99 Page : 2 l’affaire Farhat (REJB-9911979) dont vous trouverez ci-joint copie et à laquelle nous vous référons. Devant ce refus, il vous est loisible d’exercer le recours prévu à l’article 43 de ladite loi… ». [3] Le demandeur requiert l’examen de la mésentente résultant de ce refus. PREUVE [4] L’avocat de l’Association indique que la Commission n’a pas compétence pour examiner le litige qui lui est soumis. Il maintient par ailleurs le refus de sa cliente d’acquiescer à la demande d’accès. Il fait entendre M. François Pigeon qui, sous serment, témoigne de ce qui suit. Témoignage de M. François Pigeon : [5] L’Association a été constituée par la Loi sur le courtage immobilier (L.R.Q., c. C-73.1) qui a été adoptée et sanctionnée en juin 1991 et qui est entrée en vigueur le 15 janvier 1994. Elle a pour principale mission d’assurer la protection du public par l’application de règles de déontologie et par l’inspection professionnelle de ses membres en veillant, notamment, à ce que l’activité de ses membres soit poursuivie conformément à la loi et aux règlements (art. 66). [6] L’Association délivre les certificats de courtier ou d’agent immobilier aux personnes qui satisfont aux conditions prescrites; l’exercice de l’activité de courtier ou d’agent immobilier est donc réservé aux titulaires d’un certificat délivré par l’Association (art. 3 et 4, 15 et 16). [7] Les titulaires de certificats de courtier immobilier et d’agent immobilier délivrés en vertu de la Loi sur le courtage immobilier sont, en vertu de cette loi, obligatoirement membres de l’Association (art. 67). [8] La Loi sur le courtage immobilier constitue un comité d’inspection professionnelle au sein de l’Association; ce comité a pour mission de surveiller, à l’exclusion de la compétence professionnelle, l’exercice des activités des membres de l’Association (art. 107 et suivants); si ce comité constate la commission d’une infraction, il en avise le syndic. [9] Le conseil d’administration de l’Association nomme, parmi ses membres qui exercent l’activité de courtier ou d’agent, un syndic et, au besoin, un ou des syndics adjoints (art. 119 et suivants). M. Pigeon est le syndic ainsi nommé.
03 03 99 Page : 3 [10] Le syndic, ou l’un des syndics adjoints, fait enquête et, s’il y a lieu, porte plainte devant le comité de discipline constitué au sein de l’Association s’il a des motifs de croire qu’un membre de l’Association a commis une infraction aux dispositions de la Loi sur le courtage immobilier ou des règlements pris en application de cette loi (art. 120). [11] Les dossiers du syndic sont traités de façon confidentielle par son personnel; ils comprennent les demandes d’assistance ou d’enquête formulées par une personne concernant les membres de l’Association. Le syndic, ou l’un des syndics adjoints, informe par écrit toute personne qui a demandé une enquête concernant un membre de sa décision de porter ou non une plainte devant le comité de discipline de l’Association; s’il décide de ne pas porter plainte, le syndic doit expliquer par écrit à cette personne les motifs de sa décision; s’il décide de porter plainte, il doit transmettre la décision du comité de discipline à la personne qui a demandé la tenue de l’enquête (art. 121). Les membres rencontrés au cours d’une enquête sont également avisés de la décision du syndic de porter ou de ne pas porter plainte devant le comité de discipline. Le membre visé par la demande d’enquête n’est pas informé de l’origine de cette demande ou des déclarations confidentielles faites à son endroit lorsque le syndic décide de ne pas porter plainte devant le comité de discipline. [12] Le comité de discipline constitué au sein de l’Association est saisi de toute plainte formulée contre un membre de l’Association pour une infraction aux dispositions de la Loi sur le courtage immobilier ou des règlements pris en application de celle-ci (art. 128 et suivants). L’introduction et l’instruction d’une plainte ainsi que les décisions et sanctions la concernant sont régies par les articles 126 à 161 du Code des professions (L.R.Q., c. C-26). Il y a appel des décisions du comité de discipline devant la Cour du Québec (art. 135 et suivants). [13] L’instruction d’une plainte devant le comité de discipline comprend la divulgation de la preuve à moins qu’un préjudice n’en résulte pour une personne. [14] Le syndic n’a pas rencontré le demandeur au cours de l’enquête visée par la demande d’accès. Il n’a porté aucune plainte devant le comité de discipline dans ce dossier. L’Association a refusé d’acquiescer à la demande d’accès parce que le demandeur n’est pas visé dans ce dossier.
03 03 99 Page : 4 [15] L’enquête effectuée par le syndic ne l’a pas amené à rencontrer le demandeur parce qu’il n’était pas pertinent de le faire; le syndic a conclu, après s’être entretenu avec d’autres personnes, qu’il n’y avait pas matière à porter plainte. Le demandeur n’a conséquemment pas été informé de la tenue d’une enquête et de la décision du syndic de ne pas porter plainte; la personne qui avait demandé la tenue d’une enquête a, quant à elle, été avisée de la décision motivée du syndic de ne pas porter plainte devant le comité de discipline. [16] M. Pigeon ne confirme pas que la personne qui a fait la demande d’enquête est celle qui est nommée dans la demande d’accès. Il souligne ne pas avoir affirmé qu’il détient un dossier concernant le demandeur; à son avis, le fait que le nom d’une personne soit mentionné dans un dossier ne signifie pas que cette personne soit visée par une enquête. Selon M. Pigeon, le syndic ne détient donc pas nécessairement un dossier concernant le demandeur. Les membres qui ne reçoivent pas d’avis du syndic ne font pas l’objet d’une enquête. Le demandeur n’a pas reçu pareil avis. Aucune plainte n’a été déposée contre quiconque à la suite de l’enquête; le dossier du syndic est fermé et archivé. [17] M. Pigeon rappelle que les enquêtes commencent souvent par une rencontre avec la personne qui l’a demandée, ce, pour déterminer les renseignements sur lesquels, le cas échéant, portera l’enquête et pour éliminer les autres. [18] Dans le cadre de l’enquête précitée, le syndic s’est adressé à la personne qui a la garde des documents chez un courtier pour obtenir et examiner un document. [19] Le syndic effectue entre 500 et 1000 enquêtes annuellement; ces enquêtes donnent lieu à environ 100 plaintes. Témoignage du demandeur : [20] Le demandeur témoigne sous serment. À sa connaissance, l’enquête effectuée par le syndic l’a concerné puisqu’il a été informé par les personnes interrogées dans le cadre de celle-ci que des renseignements avaient été demandés à son sujet. [21] À son avis, les allégations de la personne qui a demandé la tenue d’une enquête ont trait à une situation simple qui avait mis en présence le vendeur, l’acheteur, l’agent collaborateur et le demandeur lui-même; à son avis
03 03 99 Page : 5 également, ces allégations concernent son comportement dans le cadre d’une transaction. [22] Le demandeur considère que sa réputation a été entachée. Il souhaite avoir accès aux allégations (verbatim) qui le concernent et qui ont été exprimées par la personne nommée dans sa demande d’accès, allégations qui ont fait l’objet de l’enquête que le syndic a menée auprès de tiers avant de décider de ne pas porter plainte et de fermer le dossier. Rien n’assure le demandeur que des rectifications le concernant ont été faites auprès des personnes qui ont été interrogées lors de l’enquête. [23] Le demandeur a transmis le document exigé par le syndic; à son avis, l’examen de ce document (une promesse d’achat) a conduit à la fermeture du dossier d’enquête. Contre-interrogatoire du demandeur : [24] Le demandeur réitère vouloir obtenir les allégations qui ont été exprimées à son sujet à l’Association par la personne nommée dans sa demande d’accès. Il constate que ces allégations sont toujours consignées à son dossier bien qu’elles soient non fondées puisqu’elles n’ont pas donné lieu à une plainte portée par le syndic. [25] L’audience devant la Commission permet au demandeur d’apprendre que le syndic a décidé de ne pas porter plainte à la suite de l’enquête. Le demandeur confirme que le litige se résume aux allégations précitées qui ont été exprimées à son sujet par la personne nommée dans sa demande d’accès. [26] Le demandeur n’était pas présent lorsque le syndic a fait enquête auprès du vendeur, de l’acheteur et de l’agent collaborateur. ARGUMENTS i) de l’Association [27] L’Association n’est pas un organisme public au sens de la Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels 1 . 1 L.R.Q., c. A-2.1.
03 03 99 Page : 6 [28] L’Association n’exploite pas une entreprise au sens de la Loi sur la protection des renseignements personnels dans le secteur privé 2 . [29] L’Association s’apparente ou est assimilable à un ordre professionnel régi par le Code des professions (L.R.Q., c. C-26); organisme régulateur du travail de ses membres et dont la principale mission est d’assurer la protection du public, l’Association n’exerce pas, dès lors, une activité économique organisée au sens de l’article 1525 du Code civil du Québec. [30] L’Association est un prolongement de l’État. Sa loi constitutive lui confère, entre autres pouvoirs, un pouvoir réglementaire et un pouvoir coercitif et quasi judiciaire. [31] L’article 40 de la Loi sur la protection des renseignements personnels dans le secteur privé s’appliquerait à la demande d’accès si l’Association détenait les renseignements qui demeurent en litige à l’occasion de l’exploitation d’une entreprise au sens de l’article 1525 du Code civil du Québec. Tout demandeur d’enquête doit être assuré qu’il ne fera pas l’objet de représailles, de harcèlement ou de poursuite de la part du membre visé par sa demande; la garantie de confidentialité qui le concerne fait partie du mécanisme prévu par la loi pour faciliter la dénonciation d’un membre par le public et l’exercice des pouvoirs de l’Association. Une demande d’enquête constitue pour le membre visé un inconvénient inhérent à l’exercice de ses activités de courtier ou d’agent immobilier. [32] La preuve démontre que le demandeur n’était pas présent lorsque le syndic a mené son enquête auprès de tiers. DÉCISION [33] La Commission doit déterminer si, en vertu des pouvoirs qui sont prévus par l’article 122 de la Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels, elle peut entendre la demande d’examen qui lui est soumise : 122. La Commission a pour fonction d'entendre, à l'exclusion de tout autre tribunal, les demandes de révision faites en vertu de la présente loi. 2 L.R.Q., c. P-39.1.
03 03 99 Page : 7 La Commission exerce également les fonctions qui lui sont attribuées par la Loi sur la protection des renseignements personnels dans le secteur privé (chapitre P-39.1). 1. Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels : [34] Cette loi s’applique aux documents détenus par les organismes publics dans l’exercice de leurs fonctions. L’examen des articles 64 et suivants de la Loi sur le courtage immobilier établit clairement que l’Association des courtiers et agents immobiliers du Québec n’est ni un organisme gouvernemental ni même un organisme public au sens de la Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels. La Loi sur le courtage immobilier, qui constitue l’Association, prévoit (articles 64 et 65) que : • cette personne morale, bien qu’elle soit de droit public en vertu des articles 299 et 300 du Code civil du Québec, est formée exclusivement de ses membres, à savoir les titulaires de certificats de courtier et d’agent immobiliers que délivre l’Association (article 67); ces membres sont des personnes ou sociétés privées qui exercent leurs activités commerciales de courtier ou d’agent immobilier dans le secteur privé; • le gouvernement ne nomme que 2 des 11 membres du conseil d’administration de l’Association (art. 81); • les activités de l’Association sont financées à même les droits exigibles pour la délivrance, le renouvellement ou la reprise d’effet des certificats que doivent lui verser ses membres (art. 97); • les frais engagés pour l’application de la Loi sur le courtage immobilier, bien que déterminés annuellement par le gouvernement et versés à l’inspecteur général des institutions financières, sont à la charge de l’Association (art. 98 et 164). [35] La demande soumise par le demandeur ne peut être entendue en vertu de la Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels, l’Association n’étant, compte tenu de ce qui précède, ni un organisme gouvernemental au sens de l’article 4 de cette loi, ni même un organisme public au sens des articles 3, 5, 6 et 7 de cette loi.
03 03 99 Page : 8 2. Loi sur la protection des renseignements personnels dans le secteur privé : [36] L’article 1 de la Loi sur la protection des renseignements personnels dans le secteur privé définit son champ d’application : 1. La présente loi a pour objet d'établir, pour l'exercice des droits conférés par les articles 35 à 40 du Code civil du Québec en matière de protection des renseignements personnels, des règles particulières à l'égard des renseignements personnels sur autrui qu'une personne recueille, détient, utilise ou communique à des tiers à l'occasion de l'exploitation d'une entreprise au sens de l'article 1525 du Code civil du Québec. Elle s'applique à ces renseignements quelle que soit la nature de leur support et quelle que soit la forme sous laquelle ils sont accessibles: écrite, graphique, sonore, visuelle, informatisée ou autre. La présente loi ne s'applique pas à la collecte, la détention, l'utilisation ou la communication de matériel journalistique, historique ou généalogique à une fin d'information légitime du public. [37] Pour que cette loi reçoive application et, conséquemment, pour que la Commission ait compétence pour examiner la mésentente résultant du refus de l’Association d’acquiescer à la demande d’accès, il faut nécessairement que la condition suivante soit satisfaite : les renseignements personnels visés par la demande d’accès doivent avoir été recueillis ou être détenus, utilisés ou communiqués à l’occasion de l’exploitation d’une entreprise au sens de l’article 1525 du Code civil du Québec. [38] L’Association prétend qu’elle n’exploite pas une entreprise au sens de l’article 1525 du Code civil du Québec : 1525…. Constitue l’exploitation d’une entreprise l’exercice, par une ou plusieurs personnes, d’une activité économique organisée, qu’elle soit ou non à caractère commercial, consistant dans la production ou la
03 03 99 Page : 9 réalisation de biens, leur administration ou leur aliénation, ou dans la prestation de services. [39] Seul l’examen des dispositions pertinentes de la Loi sur le courtage immobilier, dont l’application a fait l’objet d’une partie de la preuve testimoniale, permet de déterminer si l’Association exploite une entreprise, c’est-à-dire si son activité en est une consistant dans la production ou la réalisation de biens, leur administration ou leur aliénation, ou dans la prestation de services, ce, tel que le prévoit l’article 1525 précité. [40] La Loi sur le courtage immobilier (art. 1, 29) définit l’exercice de l’activité de courtier immobilier; la définition de cette activité commerciale établit qu’il s’agit, de toute évidence, de l’exploitation d’une entreprise au sens de l’article 1525 du Code civil du Québec. L’Association est cependant une personne morale qui est distincte de chacun de ses membres qui, pour leur part, exploitent des entreprises de courtage immobilier ou effectuent des opérations de courtage pour un courtier immobilier. L’Association est également une personne morale qui est distincte du Fonds d’indemnisation du courtage immobilier (art. 44 et suivants). [41] L’Association exerce, en vertu de la Loi sur le courtage immobilier, les activités ou responsabilités suivantes : • principalement, assurer la protection du public par l’application de règles de déontologie et par l’inspection professionnelle de ses membres (art. 66); • dispenser des cours de formation permanente à ses membres (art. 66); • délivrer les certificats de courtier immobilier et d’agent immobilier et décerner des titres de spécialistes (art. 3, 15, 66, 76); faire approuver les examens requis à cet égard par l’inspecteur général des institutions financières (art. 79); • réglementer, avec l’approbation du gouvernement, l’exercice de l’activité de ses membres (art. 74 et ss.); • par l’intermédiaire de son comité d’inspection professionnelle, surveiller l’exercice des activités de ses membres (art. 108 et ss.); • par l’intermédiaire de son syndic ou de l’un de ses syndics adjoints, enquêter relativement à la conduite d’un membre et, s’il y a lieu, porter plainte devant le comité de discipline (art. 119 et ss.); • par l’intermédiaire de son comité de discipline, se saisir de toute plainte formulée contre un membre, l’instruire et en décider conformément aux
03 03 99 Page : 10 articles 126 à 161 du Code des professions (art. 128 et ss.); suspendre ou annuler le certificat du membre fautif, le cas échéant; • intenter, à l’égard de certaines infractions, des poursuites pénales contre ses membres (160.1). [42] À l’important contrôle qu’exerce le gouvernement par l’approbation de la réglementation de l’Association (art. 74 et ss.) s’ajoute le pouvoir d’administrer la Loi sur le courtage immobilier que cette loi attribue à l’Inspecteur général des institutions financières (art. 189). À ce titre, l’inspecteur général procède, au moins une fois tous les 5 ans, à l’inspection de l’Association et il peut ordonner qu’une enquête soit tenue lorsqu’il est d’avis que l’intérêt public l’exige; l’inspecteur peut également exercer tout ou partie des pouvoirs de l’Association lorsque celle-ci néglige d’exercer ses responsabilités (art. 142 et ss.). L’inspecteur général soumet annuellement au ministre responsable (Finances) un rapport sur les activités de l’Association et celles du Fonds d’indemnisation du courtage immobilier; il transmet aussi chaque année au ministre les rapports financiers et d’activités fournis par le Fonds et par l’Association, ce, en vue de leur dépôt à l’Assemblée nationale (art. 154). [43] Les activités de l’Association, telles qu’elles sont prévues par la Loi sur le courtage immobilier, ne sont donc pas « des activités consistant dans la production ou la réalisation de biens, leur administration ou leur aliénation, ou dans la prestation de services » auxquelles l’article 1525 du Code civil du Québec réfère lorsqu’il définit ce que constitue l’exploitation d’une entreprise. L’Association, compte tenu de ce qui précède, n’exploite pas une entreprise au sens de l’article 1525 du Code civil du Québec; les renseignements qu’elle détient ne sont pas visés par l’article 1 de la Loi sur la protection des renseignements personnels dans le secteur privé qui dès lors ne peut être invoquée par le demandeur devant la Commission. [44] La Loi sur le courtage immobilier prévoit une importante intervention de l’État et de l’Inspecteur général des institutions financières parce que les activités de l’Association visent avant tout la protection du public; pareille intervention ne confère pas, pour autant, le statut d’organisme public à l’Association. [45] La Commission n’est aucunement compétente pour entendre la demande qui lui est soumise. Cette demande est régie par les articles 37 à 40 du Code civil du Québec et elle relève de la compétence de la Cour supérieure. L’intervention de la Commission n’est manifestement pas utile.
03 03 99 Page : 11 [46] POUR CES MOTIFS, LA COMMISSION : CESSE d’examiner la présente affaire. HÉLÈNE GRENIER Commissaire M e Marc Gaucher Avocat de l’Association des courtiers et agents immobiliers du Québec
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