Dossier : 02 07 41 Date : 20031114 Commissaire : M e Christiane Constant Le Groupe Commerce, Compagnie d’assurances Partie demanderesse c. Ministère de la Sécurité publique Organisme public DÉCISION L'OBJET DU LITIGE DEMANDE DE RÉVISION EN MATIÈRE D'ACCÈS [1] Le 1 er mars 2002, la partie demanderesse, par l’entremise de son procureur, M e Georges Pagé, du cabinet d’avocats PICARD GARCEAU PASQUIN PAGÉ VIENS, requiert de la Sûreté du Québec (la « S.Q. »), dans le cadre de procédures judiciaires devant la Cour supérieure, de lui donner accès aux documents ci-après décrits, faisant suite à un incendie qui serait survenu le 22 juillet 1999 à une adresse identifiée à la demande d'accès. ! Un exemplaire couleur de 78 photographies des lieux de l'incendie que l’agent Luc Gagnon aurait prises ! Copie complète d’un rapport d’enquête de quatorze pages qui aurait été complété par l’agent Choquette
02 07 41 Page : 2 ! Copie intégrale de déclarations obtenues auprès de divers témoins, notamment celles de D.C., S.J., F.P., D.S., R.C., D.L. et P.P. [2] Le 15 avril 2002, d'une part, le ministère de la Sécurité publique (le « Ministère ») informe la partie demanderesse qu’il a reçu, le 29 mars précédent, la demande adressée à la S.Q., visant à obtenir le rapport d’enquête eu égard à l’incendie. D’autre part, le Ministère lui indique qu’il refuse de lui communiquer ledit rapport et invoque à cet effet les articles 9, 28, 32, 53, 54, 59, 86.1 et 88 de la Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels 1 (la « Loi sur l'accès »). [3] Insatisfaite de cette réponse, la partie demanderesse formule, le 13 mai 2002, une demande de révision auprès de la Commission d'accès à l'information (la « Commission »). L'AUDIENCE [4] Le 6 mai 2003, l’audience se tient à Montréal, en présence des parties et des témoins du Ministère qui est représenté par M e Dominique Legault, du cabinet d’avocats BERNARD ROY & ASSOCIÉS. LA PREUVE A) M. ANDRÉ MAROIS, POUR LE MINISTÈRE [5] M. Marois qui témoigne, sous serment, déclare être responsable de l’accès aux documents pour le Ministère. Celui-ci explique avoir pris connaissance de la demande d’accès datée du 1 er mars 2002 et avoir refusé à la partie demanderesse, le 15 avril 2002, les documents recherchés, incluant un rapport d’enquête (pièce O-1 en liasse). Il ajoute que ce dernier contient, entre autres, des renseignements nominatifs concernant des personnes physiques, « des prélèvements de pièces relevés sur la scène du crime », des informations confidentielles, des photographies et des analyses que l’organisme a colligés sur l'incendie dont origine le présent litige. [6] Faisant suite à ce sinistre, six des sept témoins mentionnés à la demande d'accès ont autorisé le Ministère, par écrit, en 1999, à communiquer leur 1 L.R.Q., c. A-2.1.
02 07 41 Page : 3 déclaration respective alors que la demande n'a été adressée à la S.Q. qu'au mois de mars 2002. [7] M. Marois indique qu’il maintient la décision de refuser à la partie demanderesse l’accès aux déclarations de ces témoins, parce qu’il émet des réserves sur « tout l’aspect entourant la signature de ces consentements » qu’il considère comme étant non valables; il invoque à cet effet l’article 59 (9), traitant notamment du pouvoir discrétionnaire accordé par le législateur à un organisme public. Il fait part de son insatisfaction quant au contenu de ces consentements qui, à son avis, revêtent un caractère général, alors qu’ils devraient avoir un caractère spécifique. [8] Il ajoute que l’incendie a donné lieu à une enquête policière suivie d’un rapport. Des personnes ont été rencontrées dont celles mentionnées dans la demande d'accès. À son avis, communiquer à la partie demanderesse ce rapport ainsi que les autres documents dévoilerait une méthode d’enquête dont se sont servis les policiers au sens de l’article 28 (2) de la Loi sur l'accès pour effectuer leur travail. L’analyse de ces documents par les policiers aurait permis à ceux-ci de déterminer si l’incendie était de nature accidentelle ou criminelle. [9] De plus, M. Marois indique que la communication des renseignements recherchés risque de causer un préjudice aux témoins indiqués dans le rapport d’enquête ou à celui qui en est l’objet au sens de l’article 28 (5) de la Loi sur l'accès. Il précise cependant qu’au plan administratif, le dossier est fermé. Dans l’éventualité où des éléments nouveaux seraient portés à la connaissance des policiers enquêteurs, il y aurait réouverture de ce dossier. B) CONTRE-INTERROGATOIRE PAR M E GEORGES PAGÉ [10] M. Marois affirme que le dossier d’incendie demeure en suspens et réitère l’essentiel de son témoignage. À une question de l’avocat, M. Marois indique que D.C. est le propriétaire de l’édifice à logements incendié dont la plupart étaient occupés au moment du sinistre. Il précise qu’aucune accusation de nature criminelle n’a été portée contre D.C. ou d’autres personnes. [11] Il précise également que parmi les sept personnes physiques ayant signé une déclaration statutaire, six d'entre elles ont signé un consentement. Toutefois celui de D.S. ne comporte pas de date alors que l'une des signatures est illisible (pièce O-1 en liasse). M. Marois indique ne pas avoir de doute sur l’identité des signataires; il émet cependant des réserves sur le contenu de leur consentement, en ce qu’il ne précise pas de durée spécifique. Il déclare qu’en certaines circonstances, il vérifie auprès de signataires la validité de leur consentement,
02 07 41 Page : 4 mais qu'il ne l’a pas fait dans le présent cas. Il se demande si, en 1999, les témoins ont signé leur consentement respectif de façon libre et éclairée. [12] Par ailleurs, il signale que la S.Q. relève du Ministère et que tous les documents dont il a pris connaissance visent ce corps policier. Il mentionne également que les 78 photographies demandées font partie d’une méthode d’enquête et ont été prises lors d’une enquête policière dans le cadre d’un incendie survenu à l’adresse indiquée. Il ajoute que ces photographies ne contiennent aucune annotation, aucune date. [13] En ce qui concerne le rapport d’enquête, M. Marois déclare qu’il « situe l’événement, les gens associés ou affectés à cet événement. Ce rapport recueille les faits pour en arriver à une conclusion ». Il ajoute qu’à partir de ces éléments, l’enquêteur en fait une analyse, émet une opinion et énonce des recommandations. [14] À cette étape du contre-interrogatoire, et tel qu’il est indiqué dans la demande d’accès, M e Pagé souligne que D.C. était assuré par la partie demanderesse au moment de l’incendie. À la suite de ce sinistre, une demande de paiement est soumise par l'assuré à celle-ci qui la lui refuse. Une procédure judiciaire est alors entamée par D.C. qui réclame un montant substantiel. De cette procédure, s’ensuivent une « Défense et demande reconventionnelle » et une « Défense et demande reconventionnelle amendée » présentées par la partie demanderesse. Elles sont produites à l’audience (pièce D-1 en liasse). C) PREUVE PAR HUIS CLOS [15] Une preuve par huis clos portant sur les documents en litige, qui sont déposés sous le sceau de la confidentialité, est soumise par le Ministère conformément à l’article 20 des Règles de preuve et de procédure de la Commission sur l'accès à l'information 2 . La Commission peut prendre connaissance, en l'absence du requérant et à huis clos, d'un document qu'un organisme public ou le tiers prétend devoir être soustrait à l'accès en vertu d'une restriction prévue à la section II de la Loi. [16] M e Pagé, pour la partie demanderesse, se retire de la salle d’audience, après avoir été avisé par la soussignée des motifs pour lesquels à ce stade-ci il ne peut pas prendre connaissance de ces documents. 2 L.R.Q., c. A-2.1, r. 2.
02 07 41 Page : 5 Reprise de l’audience D) M. LOUIS CHOQUETTE, POUR LE MINISTÈRE [17] À la reprise de l’audience, M. Louis Choquette, qui a déjà témoigné sous serment lors de la preuve par huis clos, déclare notamment être « technicien en scène de crime » au Service des crimes contre la propriété; il ajoute qu’il était enquêteur à cette escouade de la S.Q. lors de l’incendie survenu à l’édifice à logements de D.C., le 22 juillet 1999. LES ARGUMENTS A) DU MINISTÈRE [18] M e Legault plaide que les déclarations que souhaite obtenir la partie demanderesse, contiennent des renseignements nominatifs au sens de l’article 53 de la Loi sur l'accès; leur divulgation risque d’identifier des personnes physiques en vertu de l’article 54 de cette même loi. Elle réfère à cet effet à la déposition de M. Marois présentée lors de la preuve à huis clos et ajoute que ces déclarations ont été obtenues à la suite d’un incendie qui a donné lieu à une enquête policière, de laquelle s’ensuivit un rapport. [19] De plus, elle résume la déposition de M. Marois qui remet en question le caractère libre et éclairé des consentements à la communication des déclarations signées en 1999 par six personnes, dont l'un ne précise pas la date de la signature alors qu'un autre présente une signature illisible. L’avocate argue que lesdits consentements auraient dû avoir une date spécifique quant à leur durée, ce qui n'est pas le cas. i) L’article 28, paragraphe 2 [20] Par ailleurs, M e Legault plaide l’article 28 (2) de la Loi sur l'accès comme motif de refus à la communication du rapport d’enquête, car sa divulgation risque d’entraver le déroulement de l’enquête menée par le policier enquêteur. Elle rappelle cependant que, bien que le dossier soit fermé au plan administratif, la S.Q., qui relève du Ministère, peut le réouvrir sur réception de faits nouveaux. ii) L’article 28, paragraphe 3 [21] L’avocate argue que les faits recueillis par le policier enquêteur « ont été choisis pour leur pertinence ». De ces faits, il en tire une conclusion; ils font donc partie de la méthode d’enquête de ce policier. Elle fournit en exemple les
02 07 41 Page : 6 photographies qui ont été prises par un policier dans un but précis. Il « s’agit d’une enquête sur un acte criminel, lequel acte n’est pas prescriptible », tel qu'il a été stipulé par la Commission dans une cause similaire : Waltzing c. Ministère de la Sécurité publique 3 . iii) L’article 28, paragraphe 5 [22] M e Legault plaide le principe de la présomption d’innocence dont jouit un accusé et celui de la protection de l’identité des témoins indiqués dans des circonstances tel le cas sous étude. Se basant sur ces principes, elle souligne que le Ministère a raison de ne pas fournir à la partie demanderesse copie du rapport d’enquête et des autres documents; leur communication risque de causer un préjudice à l’auteur de renseignements personnels ou à l'individu qui en est l’objet, et ce, tel qu'il est mentionné par la Cour du Québec à la décision Communauté urbaine de Montréal c. Winters 4 . Dans cette affaire, tout comme dans le cas sous étude, aucune accusation de nature criminelle n’avait été portée contre l'une ou l'autre de ces personnes. iv) L’article 32 [23] M e Legault argue que l’article 32 de la Loi sur l'accès s’applique à la présente cause. À son avis, les conclusions et les recommandations contenues au rapport d’enquête constituent une analyse au sens de cet article. Elle souligne à cet effet, le recours judiciaire présentement devant la Cour supérieure de D.C. contre la partie demanderesse, pour non-paiement d’un montant de la police d’assurance (pièce D-1 en liasse précitée). À son avis, la partie demanderesse peut toujours se servir des diverses dispositions prévues notamment au Code de procédure civile 5 (« C.p.c. ») pour avoir accès aux documents qu’elle recherche. v) L’article 59, 2 e alinéa, paragraphe 9 [24] Eu égard à cet article, M e Legault rappelle la déposition de M. Marois sur le nombre de personnes ayant signé chacune une déclaration statutaire, sur leur consentement respectif et sur le caractère général de ces consentements. [25] Par ailleurs, M e Legault plaide que la demande doit être faite par une personne impliquée dans un événement pour avoir accès à un document relatif à ce dernier. En raison de ce commentaire, la soussignée a cru nécessaire de demander à M e Legault de lui soumettre, par écrit dans un délai de sept jours, 3 [2001] C.A.I. 213. 4 [1989] C.A.I. 209. 5 L.R.Q., c. C-25.
02 07 41 Page : 7 l’état de la jurisprudence à cet effet. M e Pagé, pour sa part, pourra émettre ses commentaires dans un délai additionnel équivalent. B) DE LA PARTIE DEMANDERESSE i) Les articles 9, 10 et 14 de la Loi sur l'accès 9. Toute personne qui en fait la demande a droit d'accès aux documents d'un organisme public. Ce droit ne s'étend pas aux notes personnelles inscrites sur un document, ni aux esquisses, ébauches, brouillons, notes préparatoires ou autres documents de même nature. 10. Le droit d'accès à un document s'exerce par consultation sur place pendant les heures habituelles de travail ou à distance. Le requérant peut également obtenir copie du document, à moins que sa reproduction ne nuise à sa conservation ou ne soulève des difficultés pratiques sérieuses en raison de sa forme. A la demande du requérant, un document informatisé doit être communiqué sous la forme d'une transcription écrite et intelligible. 14. Un organisme public ne peut refuser l'accès à un document pour le seul motif que ce document comporte certains renseignements qu'il doit ou peut refuser de communiquer en vertu de la présente loi. Si une demande porte sur un document comportant de tels renseignements, l'organisme public peut en refuser l'accès si ces renseignements en forment la substance. Dans les autres cas, l'organisme public doit donner accès au document demandé après en avoir extrait uniquement les renseignements auxquels l'accès n'est pas autorisé. [26] M e Pagé plaide que la présente demande est faite en vertu de l’article 9, premier alinéa de la Loi sur l'accès, lequel prévoit que toute personne qui en fait la demande, a droit d’accès aux documents d’un organisme public, à l’exception des restrictions prévues au deuxième alinéa de cet article concernant, entre autres, les notes personnelles. Il indique que le Ministère n’a soulevé aucun argument eu égard à ces restrictions législatives. [27] Il ajoute que le législateur prévoit, à l'article 10 de la Loi sur l'accès, le droit pour quiconque de consulter un document pendant les heures de travail sur place ou à distance. L’avocat plaide également les dispositions contenues à l’article 14 de cette loi, selon lequel un organisme ne peut refuser à un demandeur l’accès un document pour le motif qui y est indiqué. Il souligne toutefois que cet organisme peut le faire, si les renseignements extraits dudit document en forment la
02 07 41 Page : 8 substance. Il précise que dans les autres cas, l’organisme doit donner à cette personne accès, après avoir extrait les renseignements nominatifs. ii) L’article 28, paragraphes 2 et 3 [28] L’avocat argue que les paragraphes 2 et 3 de l'article 28 ne peuvent s’appliquer dans le cas en l’espèce, car la preuve a démontré que l’enquête est terminée et que le dossier est fermé au plan administratif; il n’existe donc aucune entrave au déroulement d’une enquête ou à la communication des documents recherchés et il réfère en ce sens à la décision Alexander c. Communauté urbaine de Montréal 6 . [29] M e Pagé précise, qu’au moment de l’audience, il n’existe pas de faits nouveaux qui permettraient à l’organisme de réouvrir l’enquête. À son avis, la partie demanderesse devrait avoir accès aux documents recherchés, tel que l’a statué la Commission aux décisions Waltzing 7 précitée et Therrien c. Ministère de la Sécurité publique 8 . [30] La partie demanderesse, qu’il représente, souhaite obtenir des documents, tels les photographies, afin de l’aider à compléter une expertise, dans le cadre de l’action intentée contre elle par son assuré de l’époque, D.C. iii) Les consentements [31] En ce qui concerne les consentements que détient le Ministère, l’avocat reconnaît que ceux-ci ont été signés et datés, en 1999, par les témoins dont les noms apparaissent. Ces déclarations statutaires réfèrent à l’incendie survenu dans une propriété immobilière le 22 juillet 1999, alors que la demande d’accès a été faite le 1 er mars 2002. Il argue toutefois que la Loi sur l'accès ne prévoit pas que ces consentements doivent être limités dans le temps; ces derniers n’ont pas un caractère général, mais plutôt spécifique; ils ont été obtenus à la suite d’un incendie. Il souligne que tant qu’un consentement n’est pas révoqué par son signataire, il demeure valide. iv) L’article 28, paragraphe 5 [32] L’avocat de la partie demanderesse précise que le Ministère n’a soumis aucune preuve démontrant que les témoins ayant fait des déclarations aux policiers subiraient un préjudice quelconque dans l’éventualité où ces déclarations 6 [1989] C.A.I. 241. 7 Précitée, note 3. 8 [2000] C.A.I. 340.
02 07 41 Page : 9 seraient dévoilées. En conséquence, le paragraphe 5 de cet article est inapplicable. v) Les 78 photographies [33] L’avocat argue qu’une photographie est, en quelque sorte, une radiographie prise d’une situation factuelle à un moment précis; si le Ministère n’a pas émis, entre autres, de commentaires écrits sur ces photographies, ces dernières devraient être accessibles à la partie demanderesse. Il fournit en exemple l’affaire Di Maggio c. Paroisse St-Lazare 9 , où « le document en litige est constitué de rapports, de témoignages, de résultats d’expertises et de photos ». L’enquête dans ce cas étant terminée, la Commission avait ordonné à l’organisme de donner aux demandeurs l’accès à une partie du dossier en litige. Il commente également la décision Winters c. Communauté urbaine de Montréal 10 où les dossiers d'inspection alimentaire ont été rendus publics. [34] Il ajoute, qu’à partir d’une photographie, l’expert de la partie demanderesse pourra tirer ses propres conclusions, mais que cette façon de procéder ne permet nullement de révéler une méthode d’enquête, au sens du paragraphe 3 de l’article 28 de la Loi sur l'accès. À son avis, ce paragraphe est inapplicable dans le cas sous étude, tout en rappelant que l’enquête est terminée. vi) L’article 32 [35] Il ajoute que tous les faits mentionnés dans les déclarations statutaires devraient être divulgués, à l’exception de renseignements qui constituent une analyse au sens de l’article 32 de la Loi sur l'accès. Il argue que la procédure judiciaire intentée contre la partie demanderesse est un fait et non une analyse. Il plaide que dans l’affaire Thériault c. Village Eastman 11 , la Commission a décidé que la narration des faits ne constitue pas une analyse au sens de cet article. [36] En ce qui concerne la référence faite par le Ministère au C.p.c., M e Pagé argue que la partie demanderesse exerce un recours en « Défense et demande reconventionnelle », lequel recours suit le processus normal devant un tribunal civil. L’organisme ne peut pas lui reprocher d’exercer ses droits devant la Commission qui diffèrent de ceux pouvant être défendus devant le tribunal civil. 9 [1997] C.A.I. 152. 10 [1984-86] C.A.I. 217. 11 [1998] C.A.I. 97.
02 07 41 Page : 10 vii) L’article 53 [37] Pour ce qui est des renseignements nominatifs, l’avocat de la partie demanderesse précise que la plupart des témoins ont consenti, par écrit, à la communication des déclarations qu’ils avaient faites aux policiers enquêteurs. Ces consentements réfèrent à l’incendie survenu le 22 juillet 1999 et les déclarations devraient donc lui être communiquées. L’article 53 devrait donc être écarté. Il commente en ce sens les décisions La Prudentielle c. Ministère de la Sécurité publique 12 et Pinsonnault c. Ville de Trois-Rivières 13 . Dans ce dernier cas, des déclarations de témoins ont été considérées comme étant neutres et factuelles; l’accès aux documents a été ordonné par la Commission. Il cite dans le même sens l'affaire Allaire c. Ministère de la Sécurité publique 14 . viii) L’article 59, 2 e alinéa, paragraphe 9 [38] M e Pagé plaide que cet article accorde à un organisme le pouvoir discrétionnaire de communiquer, sans le consentement de la personne concernée, un renseignement nominatif dans des circonstances précises. Il signale que D.C., au moment du sinistre, était assuré par la partie demanderesse. À son avis, « à partir du moment où un montant est réclamé à un assureur, celui-ci devient directement impliqué dans l’événement; parce que l’incendie enclenche l’obligation de payer son assuré ». D’où la nécessité, pour la partie demanderesse, de recevoir la déclaration statutaire des témoins, y inclus celle de D.C. C) RÉPLIQUE DU MINISTÈRE [39] Eu égard aux arguments de M e Pagé, M e Legault réplique que la décision Therrien 15 précitée est une jurisprudence minoritaire. Elle souligne que le pouvoir discrétionnaire que possède un organisme public à l’article 59, al. 2 (9) réfère à une personne physique et non à une personne morale, comme la partie demanderesse. LES COMPLÉMENTS DE PREUVE [40] En complément de preuve, M e Legault a communiqué à la soussignée, ses commentaires et la jurisprudence relative à la notion de personne impliquée dans un événement de la partie demanderesse, en tant que personne morale, dans la 12 [1990] C.A.I. 130. 13 [1994] C.A.I. 32. 14 [2001] C.A.I. 169. 15 Précitée, note 8.
02 07 41 Page : 11 présente cause, lesquels ont été reçus à la Commission le 14 mai 2003. Le complément de preuve de la partie demanderesse, par l’entremise de M e Pagé, est parvenu à la Commission le 21 mai suivant. [41] À la demande de la soussignée, le Ministère a fait parvenir les consentements des témoins qui n'avaient pas été produits à l'audience (ajoutés à la pièce O-1), à la Commission, le 8 juillet 2003, date à laquelle a débuté le délibéré. A) DU MINISTÈRE [42] M e Legault complète son argumentation en citant la décision Servirap c. Ville de Terrebonne 16 selon laquelle la Commission a statué que l’assureur subrogé dans les droits de son assuré à la suite d’un accident de la route ne constitue pas une « personne impliquée » dans l’accident et, qu’en conséquence, l’organisme ne peut lui communiquer les renseignements consignés dans un rapport de police. [43] Elle ajoute que l’assureur n’est pas une personne impliquée au sens de l’article 59, al. 2 (9) de la Loi sur l'accès, tel qu’il est indiqué à la décision Audet c. Municipalité Saint-Adolphe-d'Howard 17 . B) DE LA PARTIE DEMANDERESSE [44] Se référant au même article, M e Pagé réitère que sa cliente est une personne impliquée car « rien dans cette disposition ne permet de prétendre qu’une personne physique ne pourrait être une personne morale ». [45] Il rappelle la situation contractuelle qui existait entre la partie demanderesse et D.C. au moment du sinistre ainsi que la poursuite de nature civile intentée par celui-ci devant la Cour supérieure de Montréal, lui réclamant le paiement d’un montant substantiel. [46] L’avocat précise que le Ministère n’avait pas invoqué, dans sa réponse, le caractère discrétionnaire de l'article 59, al. 2 (9) comme motif de refus d’accès aux documents recherchés par la partie demanderesse. [47] Relativement à l’affaire Allaire 18 précitée, l’avocat souligne qu’il voulait démontrer à la Commission « qu’une déclaration qui contient des propos neutres 16 [2000] C.A.I. 64. 17 [2000] C.A.I. 167. 18 Précitée, note 14.
02 07 41 Page : 12 et factuels ne saurait constituer une entrave au déroulement d’une enquête ni être susceptible de révéler une méthode d’enquête ni causer un préjudice au sens de l’article 28 ni même constituer une analyse au sens de l’article 32 de la Loi ». [48] Il ajoute que la Cour du Québec 19 a infirmé la décision Allaire, en vertu de l’article 59, car le demandeur, qui souhaitait avoir accès à des déclarations de témoins, n’avait pas obtenu le consentement de ceux-ci. LA DÉCISION [49] Les documents en litige déposés à l’audience par l'organisme, sous le sceau de la confidentialité, sont composés de : • Un rapport d’enquête (cinquante-deux pages); • Une déclaration statutaire de R.C. datée du 23 juillet 1999 (trois pages) à laquelle est annexé un croquis (deux pages); • Une déclaration statutaire de D.L. datée du 23 juillet 1999 (cinq pages) à laquelle est annexé un croquis (une page); • Une déclaration statutaire de F.P. datée du 23 juillet 1999 (trois pages), à laquelle est annexé un croquis (une page); • Une déclaration statutaire de P.P. datée du 23 juillet 1999 (six pages); • Une déclaration statutaire de D.S. datée du 23 juillet 1999 (quatre pages); • Une déclaration statutaire de D.C. datée du 23 juillet 1999 (trois pages); • Une déclaration statutaire de S.J. datée du 12 octobre 1999 (cinq pages); • 78 photographies. A) L'ARTICLE 59, AL. 2 (9) 59. Un organisme public ne peut communiquer un renseignement nominatif sans le consentement de la personne concernée. Toutefois, il peut communiquer un tel renseignement sans le consentement de cette personne, dans les cas et aux strictes conditions qui suivent : 19 [2002] C.A.I. 443.
02 07 41 Page : 13 [...] 9° à une personne impliquée dans un événement ayant fait l'objet d'un rapport par un corps de police, lorsqu'il s'agit d'un renseignement sur l'identité de toute autre personne qui a été impliquée dans cet événement, sauf s'il s'agit d'un témoin, d'un dénonciateur ou d'une personne dont la santé ou la sécurité serait susceptible d'être mise en péril par la communication d'un tel renseignement. [50] Cependant, avant de statuer sur le bien-fondé de la présente demande, il importe d’examiner d’abord si la partie demanderesse peut être ou non considérée comme étant « une personne impliquée dans un événement » au sens de l’article 59, al. 2 (9). [51] La lecture des documents déposés à l’audience par la partie demanderesse (pièce D-1 en liasse précitée) indique qu’au moment du sinistre, il existait une relation contractuelle entre celle-ci et D.C. Ce dernier, n’ayant pas reçu le montant réclamé à la suite de l’incendie, a intenté un recours, à la Cour supérieure 20 , pour obtenir de son assureur le paiement d’un montant substantiel. [52] La « Défense et demande reconventionnelle » ainsi que celle amendée démontrent que la partie demanderesse a versé un montant de 51 000 $ à un créancier hypothécaire de D.C. en remboursement d’un prêt concernant cet édifice à logements. La partie demanderesse y précise qu’en raison de ce paiement, elle est « subrogée dans tous les droits du créancier hypothécaire ». Pour les motifs énoncés à la procédure judiciaire, elle réclame de son ancien assuré le remboursement de la presque totalité de ce montant et refuse de lui verser le montant indiqué à la procédure initiale. [53] De la preuve recueillie, la soussignée comprend que l’incendie a été l’élément déclencheur des interventions policières qui ont mené, entre autres, à la tenue d'une enquête, à la rencontre de témoins qui ont signé chacun leur déclaration statutaire, à la prise de photographies par un policier sur le lieu du sinistre, et à une procédure judiciaire présentement en cours impliquant la partie demanderesse et son ancien assuré. Celui-ci, qui a également signé le consentement à la divulgation des renseignements personnels le concernant, est absent de l'audience et la preuve n’a pas démontré qu’il ait été convoqué, par voie de subpoena ou autre, pour témoigner dans la présente cause. [54] Le Ministère plaide essentiellement que la partie demanderesse, n’étant pas une personne visée au sens de l’article 59 de la Loi, al. 2 (9), ne peut donc 20 D. C. c. Groupe Commerce, C. S. n o 500-05-064253-014.
02 07 41 Page : 14 pas obtenir les documents qu’elle demande; il cite et commente à titre d'exemple l’affaire Servirap précitée. [55] La soussignée estime que cette décision ne s’applique pas au cas en l’espèce. En effet et particulièrement, la personne impliquée dans un accident de la route a refusé que la Ville de Terrebonne dévoile son identité, élément essentiel en litige dans ce dossier. Le mandataire de la compagnie d’assurance ne pouvait donc pas obtenir cette information. [56] Dans la présente cause, la soussignée est d’avis que la partie demanderesse n’est pas une personne impliquée dans un événement au sens de l’article 59, al. 2 (9) de la Loi précité, car notamment elle ne défend pas les mêmes intérêts que ceux de son ancien assuré qui d’ailleurs la poursuit devant un tribunal civil (pièce D-1 précitée). B) LES CONSENTEMENTS [57] Dans la présente cause, la preuve a démontré que six des sept témoins ont signé un consentement autorisant, sans aucune restriction, la communication de leur déclaration statutaire à la S.Q. (pièce O-1 en liasse précitée). L'un d'entre eux ne précise toutefois pas la date de la signature. [58] Les consentements, en version française, portant l’en-tête de « Gaudreau, St-Onge & Associés inc. » et le titre Autorisation d’obtenir et de divulguer des renseignements sont datés respectivement du 26 juillet 1999, des 5 et 16 août 1999. Les témoins consentent, entre autres, à ce que la partie demanderesse obtienne, auprès de quiconque, tous renseignements qu’elle trouve nécessaires eu égard à une perte que des signataires auraient subie lors d’un incendie survenu le 22 juillet 1999, relatifs à leur réclamation respective. La date et la signature sont notamment indiquées sur cinq des six consentements. [59] Deux consentements, ayant pour titre Property and casuality insurance authorization to obtain and exchange personal information (68 Law) sont signés et datés respectivement les 11 et 17 août 1999 par F.P. et S.J.; ils contiennent essentiellement les mêmes informations que celles indiquées au paragraphe précédent. [60] Par ailleurs, malgré les préoccupations de M. Marois, pour l’organisme, selon lesquelles un consentement, pour être valide, doit être, entre autres, limité dans le temps, la soussignée retient que celui-ci a affirmé qu’il n’a « aucun doute sur l’identité des signataires ». De plus, la soussignée retient de son témoignage qu’il lui arrive parfois de contacter des témoins afin de vérifier avec eux la teneur de leur consentement et la validité de leur signature, mais il n’a pas cru nécessaire
02 07 41 Page : 15 de le faire dans la présente cause. Il n’a cependant pas été démontré que ces signataires aient révoqué, par écrit, leur consentement respectif. [61] À la lumière de l’article 59, al. 2 (9) précité, il apparaît que le législateur voit au maintien de la confidentialité des renseignements nominatifs, si la personne concernée ne consent pas à la communication de ces renseignements. Cet article est contenu au chapitre III, qui a pour titre La protection des renseignements personnels, et à la Section I traitant du caractère confidentiel des renseignements nominatifs; il prévoit cependant la possibilité de communiquer ces renseignements selon des conditions bien spécifiques prévues aux paragraphes 1 à 9. [62] Le Ministère devra faire parvenir à la partie demanderesse, copie des déclarations manuscrites des témoins ayant signé et daté le consentement à la communication de leur déclaration respective, à savoir : D.C., S.J., F.P., D.L. et R.C. [63] De plus, l’article 1398 du Code civil du Québec 21 (le « C.c.Q. ») prévoit notamment que le consentement doit être donné par une personne capable de s’obliger. 1398. Le consentement doit être donné par une personne qui, au temps où elle le manifeste, de façon expresse ou tacite, est apte à s'obliger. [64] L’article 1399, pour sa part, indique que ce consentement doit être libre et éclairé. 1399. Le consentement doit être libre et éclairé. Il peut être vicié par l'erreur, la crainte ou la lésion. [65] Dans le cas sous étude, l’organisme n’a pas démontré que les personnes ayant signé les consentements, ne les aient pas donnés de façon libre et éclairée (pièce O-1 en liasse); peut-être qu’il aurait été préférable que l’organisme vérifie auprès de ces personnes, comme il en est clairement ressorti lors du témoignage de M. Marois. Or, celui-ci a déclaré à l’audience, entre autres, qu’il n’a pas de doute sur l’identité des signataires. [66] Par ailleurs, considérant que chaque cas est un cas d’espèce, il importe de préciser que les consentements traités dans la présente cause concernent uniquement cette dernière. La décision d’ordonner à l’organisme de les 21 L.Q., 1991, c. 64.
02 07 41 Page : 16 communiquer à la partie demanderesse a été examinée à la lumière de la preuve testimoniale et documentaire présentée à l’audience. [67] En ce qui concerne les articles 86.1 et 88 de la Loi sur l'accès, ils ne peuvent être invoqués dans le cas en l’espèce, notamment en raison des consentements signés par les témoins, d’une part, et que la partie demanderesse s’est prévalue de son droit fondamental pour avoir accès à des documents, selon les termes de l’article 9 de cette loi, d’autre part. C) LE RAPPORT D’ENQUÊTE ET L’ARTICLE 28 (PAR. 2, 3 ET 5) 28. Un organisme public doit refuser de confirmer l'existence ou de donner communication d'un renseignement obtenu par une personne qui, en vertu de la loi, est chargée de prévenir, détecter ou réprimer le crime ou les infractions aux lois, lorsque sa divulgation serait susceptible : [...] 2° d'entraver le déroulement d'une enquête; 3° de révéler une méthode d'enquête, une source confidentielle d'information, un programme ou un plan d'action destiné à prévenir, détecter ou réprimer le crime ou les infractions aux lois; [...] 5° de causer un préjudice à une personne qui est l'auteur du renseignement ou qui en est l'objet; [...] [68] Par ailleurs, il importe de rappeler qu’un policier, par son titre et ses fonctions, est chargé de prévenir, détecter ou réprimer le crime, selon les conditions précises établies aux paragraphes 1 à 9 de l'article 28 de la Loi sur l'accès, et de façon plus particulière aux paragraphes 2, 3 et 5. Dans le cas à l'étude, la préoccupation initiale du policier enquêteur était de déterminer si l'incendie était « de nature accidentelle ou criminelle », comme l’a si bien rappelé M. Marois au cours de sa déposition. Celui-ci a ajouté qu’aucune accusation n’avait été portée contre le propriétaire de l’édifice à logements ou contre un tiers et que le dossier, au plan administratif, avait été fermé. Il restera ainsi tant et aussi longtemps qu’aucun élément nouveau ne surviendra. [69] La soussignée a examiné le rapport d’enquête de cinquante-deux pages, incluant les déclarations statutaires manuscrites des témoins qui sont dactylographiées. L’organisme n’a pas démontré en quoi la divulgation d’un extrait de ce rapport risquerait d’entraver le déroulement d’une enquête (par. 2), de
02 07 41 Page : 17 révéler une méthode d’enquête (par. 3) ou de causer un préjudice à une personne qui est l’auteur du renseignement ou qui en est l’objet (par. 5). [70] De plus, la soussignée fait siens les commentaires de la Commission dans l’affaire Pinsonnault 22 précitée, lorsqu’elle indique que : « [...] l'enquête au sujet de cet incendie, bien que menée par un policier, était de nature administrative […] ». Tout comme dans cette affaire, dans le cas sous étude, rien dans les rapports ne laisse supposer l’existence de motifs criminels ou d’infractions lors de l'incendie. [71] Tel que la Commission l’a déjà reconnu à la décision Drouin c. Ville de Sainte-Foy 23 , une telle enquête ne peut bénéficier de la présomption qui joue en faveur de l’application de l’article 28 aux corps policiers lorsqu’elle n’est pas spécifiquement orientée vers la recherche d’infractions. [72] La soussignée considère donc que la partie demanderesse pourra avoir accès aux sections du rapport ci-après décrites : • À la table des matières, à l’exception des points 3.2, 3.3, 3.4, 3.5, 4.1 à 4.8, 5 et 6 ainsi que les dates de naissance de tous les témoins (page 1); • La page 2; • La page 3, à l’exception de 3.2; • La page 6, du point 3.6 qui traite du technicien de l'identité judiciaire, jusqu’au numéro de téléphone. [73] De plus, à l’en-tête de toutes les pages « Rédaction », l’organisme devra extraire les autres renseignements, et ne conserver que la case « Du rapport d’enquête ». D) L’ARTICLE 32 32. Un organisme public peut refuser de communiquer une analyse lorsque sa divulgation risquerait vraisemblablement d'avoir un effet sur une procédure judiciaire. [74] La soussignée retient essentiellement de l’argument du Ministère touchant l'article 32 que le rapport d’enquête contient notamment une conclusion et des recommandations d'un policier, au sens dudit article. Elle ne peut donc pas faire 22 Précitée, note 13, p. 40. 23 [1987] C.A.I. 1.
02 07 41 Page : 18 abstraction de l’action présentement en cours devant la Cour supérieure de Montréal (pièce D-1 en liasse précitée). [75] Ce document relate notamment des faits. Il ne réfère pas à une analyse au sens de cet article, lequel ne s'applique pas dans la présente instance. [76] Les auteurs Duplessis et Hétu 24 , référant au C.p.c. et à l’application de l’article 32 de la Loi sur l'accès, indiquent que : La Commission reconnaît d’emblée que les parties à un litige devant les tribunaux sont protégées contre la divulgation forcée de leur preuve. L’économie générale de notre droit va en ce sens et des dispositions spécifiques du Code de procédure civile viennent baliser la communication forcée de documents avant l’étape de l’enquête et de l’audition. [77] La soussignée a tenu compte de ces éléments pour ne pas donner à la partie demanderesse accès à certaines parties de ce rapport. E) LES 78 PHOTOGRAPHIES [78] La soussignée a examiné les 78 photographies que lui a soumises, à l’audience et sous le sceau de la confidentialité, le Ministère. Aucune de ces photographies ne contient d'annotation, de note manuscrite, de note de référence ou d’inscription relatives au sinistre ou à un événement quelconque. Elles revêtent toutes un caractère neutre et peuvent être vues par quiconque; elles sont donc accessibles à la partie demanderesse. [79] POUR CES MOTIFS, LA COMMISSION : CONSIDÈRE que la partie demanderesse n’est pas une personne impliquée à l'événement dont origine le litige; ACCUEILLE, en partie, la demande de révision de la partie demanderesse contre le ministère de la Sécurité publique; 24 Yvon DUPLESSIS et Jean HÉTU, L'accès à l'information et la protection des renseignements personnels. Loi indexée, commentée et annotée, vol. 2, Publications CCH ltée, 2002, folio 97 102.
02 07 41 Page : 19 ORDONNE au Ministère de donner à la partie demanderesse accès aux 78 photographies ainsi qu’aux déclarations statutaires des témoins qui ont signé et daté un consentement à leur communication, à savoir : D.C., S.J., F.P., D.L. et R.C.; ORDONNE à l’organisme de communiquer à la partie demanderesse les parties du rapport d’enquête, telles qu'elles sont décrites au paragraphe 72; REJETTE, quant au reste, la demande; FERME le présent dossier portant le n o 02 07 41. CHRISTIANE CONSTANT Commissaire Montréal, le 14 novembre 2003 M e Dominique Legault BERNARD ROY & ASSOCIÉS Procureurs pour le ministère de la Sécurité publique M e Georges Pagé PICARD GARCEAU PASQUIN PAGÉ VIENS Procureurs pour le Groupe Commerce, compagnie d'assurances
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