Dossier : 02 02 92 Date : 20030903 Commissaire : M e Jennifer Stoddart MUNICIPALITÉ DE CHERTSEY Partie demanderesse c. MINISTÈRE DE L'ENVIRONNEMENT Organisme et BAUMIR INC. Tierce partie DÉCISION L'OBJET DU LITIGE LA DEMANDE DE RÉVISION EN MATIÈRE D'ACCÈS FORMULÉE EN VERTU DE L'ARTICLE 135 DE LA LOI SUR L'ACCÈS AUX DOCUMENTS DES ORGANISMES PUBLICS ET SUR LA PROTECTION DE RENSEIGNEMENTS PERSONNELS ( LA « LOI SUR L'ACCÈS ») 1 [1] Le 31 janvier 2002, la Municipalité de Chertsey (la « Municipalité ») demande au ministère de l'Environnement (le « Ministère »), par l'entremise de ses procureurs, les documents suivants qu'elle allègue être mentionnés dans le certificat d'autorisation émis par le ministre, le 22 janvier précédent, à la tierce partie, la compagnie Baumir inc. (« Baumir ») : 1 L.R.Q., c. A-2.1.
02 02 92 Page : 2 - Formulaire de demande de certificat d'autorisation et documents joints, signé le 21 mars 2001, par monsieur Clément Miron; - Document intitulé « Clarification sur certains points pour l'obtention du certificat d'autorisation pour l'exploitation d'une sablière, lot 23a et 24a à Chertsey, daté du 25 novembre 2001 », reçu le 10 décembre 2001 et signé par monsieur Clément Miron; - Croquis montrant la localisation de l'aire d'exploitation de la sablière daté du 26 novembre et signé par monsieur Clément Miron; -Lettre à Marie-Josée Gauthier concernant un engagement datée du 20 janvier 2002 et signée par monsieur Clément Miron. [2] Le 4 février, le Ministère répond à la Municipalité qu'elle doit consulter le tiers, Baumir, avant de donner sa réponse. Le 18 février suivant, il refuse de communiquer les documents : « À la suite de la réponse du tiers, il nous est demandé de ne pas communiquer les documents que vous souhaitez obtenir. Après analyse, les observations de celui-ci relativement à la confidentialité de ces renseignements nous semblent répondre aux exigences des articles 23 et 24 de la Loi sur l'accès […] ». [3] Le 27 février 2002, la Municipalité s'adresse à la Commission d'accès à l'information (la « Commission ») en révision de cette décision aux motifs que : […] Les documents demandés font partie intégrante du certificat délivré par le ministre de l'Environnement en vertu de la Loi sur la qualité de l'environnement et, à cet égard, font partie intégrante d'un document public et ne sauraient faire l'objet d'une restriction au droit d'accès; Les documents demandés ne rencontrent pas l'ensemble des conditions énumérées aux articles 23 et 24 de la Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection de renseignements personnels; Aucun motif valable ne justifie le refus du ministère de l'Environnement de transmettre copie des documents demandés. […]
02 02 92 Page : 3 L'AUDIENCE [4] Une audience a eu lieu au bureau de Commission, à Montréal, les 21 février et 28 mai 2003. LA PREUVE A) LES DOCUMENTS EN LITIGE ET LA PREUVE DOCUMENTAIRE [5] Le Ministère dépose, sous pli confidentiel, les documents en litige, regroupés sous les Onglets 1 à 4. Le deuxième onglet comprend quelques six pages et les troisième et quatrième onglets une page respectivement. [6] La Municipalité dépose les documents suivants : le certificat d'autorisation du Ministère à Baumir concernant l'exploitation d'une sablière (R-1), la demande de BAUMIR en date du 31 janvier 2002 (R-2), la réponse du Ministère du 4 février 2002 (R-3) et du 18 février 2002 (R-4). [7] Le tiers dépose les documents suivants : Le Communicateur, la chronique du maire de Chertsey, mars–avril 2002 (T-1), Le Communicateur de mai-juin 2000 (T–2), une photocopie d'une page de journal intitulé Actualités (T-3) et le numéro du journal L'Action du 24 août 2002 (T-4). B) LA PREUVE TESTIMONIALE i) Madame Marie-Josée Gauthier, pour le Ministère [8] Le Ministère fait entendre madame Marie-Josée Gauthier, chimiste. Elle affirme qu'il est de sa responsabilité de faire l'analyse lorsqu'on demande une autorisation au Ministère et qu'elle était la professionnelle qui a travaillé au dossier. Elle témoigne sur les documents en litige. [9] En ce qui concerne les documents qui sont regroupés sous l'Onglet 1, entre les pages 1 à 10, elle affirme qu'ils contiennent des données de superficie et des informations sur le mode d'exploitation d'une sablière. Selon elle, ce sont des données techniques qui réfèrent à des plans. Y est incluse la liste de documents que la compagnie Baumir doit déposer auprès du Ministère. Elle considère que ces informations forment un tout.
02 02 92 Page : 4 [10] Elle explique la procédure qui est suivie lorsque le Ministère reçoit une demande d'autorisation. D'abord, le promoteur dépose les documents qui doivent accompagner le formulaire de demande (R-1). Le Ministère fait une analyse de l'impact des activités envisagées sur l'environnement. On peut par la suite demander d'autres documents pour compléter l'analyse. Ce sont ces derniers documents qui constituent les onglets 2, 3 et 4 des documents en litige. [11] À la page 11, le tableau 1, l'inventaire d'équipements utilisés, est une donnée technique et commerciale, tout comme le croquis de la page suivante et les informations sur les pages subséquentes. Les pages 20 à 23 sont extraites du plan d'affaires de Baumir et sont des informations de nature commerciale. Suivent deux pages de plans techniques. Quant au reste de la demande, elle est composée, selon Madame Gauthier, de fonds de cartes avec les informations ajoutées par le promoteur. Aux pages 42 et 43 figurent une lettre du ministère des Ressources naturelles à Baumir en date du 7 décembre 1994 et une lettre de l'Association des propriétaires de pont au gouvernement en date du 17 novembre 1993. [12] Quant aux informations comprises sous l'onglet 2, Madame Gauthier lit à haute voix le titre « Objet : Clarification sur certains points pour l'obtention du certificat d'autorisation pour l'exploitation d'une sablière, lot 23a et 24a à Chertsey ». Les pages qui suivent sont des réponses de la compagnie par rapport aux questions précises du Ministère et contiennent des informations techniques. Un plan qui y est attaché est un fond de carte qui contient des informations techniques ajoutées par la compagnie. [13] L'Onglet 3 est une carte dessinée spécialement et qui démontre les informations techniques contenues dans les pages précédentes. L'Onglet 4 est un engagement de nature commerciale par le promoteur. [14] En réponse aux questions du procureur de la demanderesse, Madame Gauthier affirme que toutes les questions posées dans le formulaire exigent les renseignements qui sont de nature technique ou commerciale. En ce qui concerne l'attestation municipale, elle n'est pas requise dans le présent cas, qui est une des exceptions au Règlement d'application de la Loi sur la qualité de l'environnement 2 . [15] Quant au plan d'affaires de Baumir pour l'année 1996, Madame Gauthier témoigne que le Ministère ne l'a pas demandé, mais qu'il a été fourni par le promoteur. Les plans proviennent du promoteur. 2 L.R.Q., c. Q-2.
02 02 92 Page : 5 [16] La superficie d'un espace est un renseignement technique pour le Ministère parce qu'elle lui permet de calculer des impacts sur l'environnement. La lettre du Ministère à la compagnie Baumir, en date de 1994, est un renseignement commercial. Elle répète que l'engagement de la compagnie contient des renseignements commerciaux. ii) M. Gilles Dionne, pour la tierce partie [17] La compagnie Baumir fait entendre M. Gilles Dionne. Il est géologue à la retraite et diplômé de l'École Polytechnique de l'Université de Montréal en l956. Il a été consultant pour M. Clément Miron entre 1982 et 1990. Ses expériences professionnelles comprennent le travail au secteur minier pour des compagnies privées tel le Groupe Bronfman et des organismes publics telle Hydro–Québec. Au chantier de Manic 3, il fut responsable des études des sables et du gravier dans les rivières et supervisait des laboratoires sur place. C'est là où il a rencontré M. Clément Miron. Entre 1982 et 1986, il a prélevé des échantillonnages dans le secteur sous étude, afin d'en estimer le potentiel minier. [18] Selon lui, dans le secteur minier, tout est confidentiel. Les gens qui y sont engagés doivent être discrets s'ils veulent garder leurs noms. [19] Aujourd'hui, on note les informations pour un « claim » minier sur papier et ce « claim » est enregistré au Ministère s'occupant de l'exploitation des mines. Les informations sur le potentiel géologique du terrain furent données à Baumir et à M. Miron seulement. Son rapport de 1984 à Baumir ne contient que de l'information confidentielle sur les possibilités d'exploitation de certains lots dans le terrain. iii) M. Sylvain Miron, pour la tierce partie [20] Ce témoin affirme que la compagnie Baumir est en opération depuis 1984. Le président, M. Clément Miron, est son oncle. Il assume les responsabilités de vice-président depuis 2001. Il qualifie Baumir de compagnie d'exploration minière qui exploite le gravier et le sable. [21] Leur première demande de permis d'exploitation minière à Chertsey date de 1986-1988. Il témoigne que les « claims » miniers devaient être renouvelés auprès du ministère des Ressources naturelles tous les deux ans. Ce délai est maintenant réduit à un an. On remet à ce ministère des rapports de prospection. [22] M. Miron affirme que les informations sur l'exploration et le potentiel du terrain auquel est demandé l'accès sont gardées soit au bureau dans une filière barrée à clef, soit dans un coffret à la banque.
02 02 92 Page : 6 C) LA DEMANDE DE TÉMOIGNAGE À HUIS CLOS ET PREUVE EX PARTE [23] Le procureur de Baumir demande ensuite que le reste du témoignage par rapport à la nature confidentielle des documents en litige se déroule à huis clos et ex parte. Il cite, en appui, la volonté exprimée par la Municipalité de tout faire pour arrêter les travaux de la compagnie. Il réfère à plusieurs articles parus dans le journal Le Communicateur et le journal L'Action, déposés en preuve sous les cotes T-1, T-2 et T-3. [24] Dans le numéro de mars-avril 2002 du journal Le Communicateur, le maire, M. Daniel Brazeau, écrit à propos du projet de la compagnie Baumir : […] J'ai donc le mandat d'entreprendre toutes les démarches nécessaires, incluant s'il a lieu les procédures judiciaires appropriées, aux fins d'empêcher ce projet commercial privé néfaste pour la municipalité, ses citoyens et l'environnement en général. Il y a actuellement plusieurs groupes de pression qui s'organisent afin d'appuyer le conseil dans son action et sans doute qu'ils solliciteront votre appui. […] [25] Dans le numéro de mai-juin 2002, le maire affirme : [...] C'est donc une bataille juridique qui s'engage pour pouvoir redonner aux citoyens de Chertsey le droit à la démocratie et le droit de décider de son environnement, tous ces beaux principes défendus par nos élus provinciaux, les mêmes qui ont voté et adopté la loi 125 sur l'aménagement du territoire.[…] [26] Le journal L'Action du 25 août 2002 fait les manchettes suivantes : « Du sable dans l'engrenage à Chertsey - 1800 citoyens s'opposent à une sablière » et on y lit dans un article à la page 3 : « La municipalité de Chertsey ne jette pas la serviette. Elle est décidée à aller jusqu'au bout pour faire révoquer le permis d'exploitation ». [27] Devant cette attitude belliqueuse de la Municipalité, le procureur de Baumir affirme que sa cliente, qui n'est pas une habituée des actions en justice, n'est pas à l'aise pour témoigner sur les documents en litige car toutes les informations sont interreliées et pourraient êtres utilisées contre la compagnie dans d'autres procédures contre elle. [28] L'avocat de la Municipalité s'oppose à cette demande en évoquant le droit de sa cliente de se faire représenter par procureur.
02 02 92 Page : 7 Décision interlocutoire de la Commission [29] Après avoir entendu les parties et après avoir délibéré, la Commission, s'inspirant de la décision de la Cour d'appel du Québec dans l'affaire Lynn Moore 3 , doit concilier le principe de la confidentialité des documents en litige, qui sont au coeur du recours jusqu'à sa décision finale, avec le droit de la partie intimée de se faire représenter par procureur à toutes les phases de la procédure. Elle annonce que le moyen de concilier ces deux principes serait de faire participer le procureur de la Municipalité aux témoignages à huis clos et ex parte, mais en lui demandant de s'engager à ne pas révéler à d'autres personnes ou à sa cliente la teneur ou le contenu des documents en litige. [30] Le procureur de la Municipalité demande un ajournement afin de réfléchir sur la position face à cette décision interlocutoire de la Commission. [31] Le 27 février 2003, le procureur de la Municipalité informe la Commission qu'après discussion avec sa cliente, il n'entend pas porter la décision de la Commission en appel. Il n'assistera pas à l'administration de la preuve à huis clos et ex parte, mais il s'en remet à la Commission de mettre fin à son autorisation de procéder à huis clos, si elle se rend compte que la preuve pourrait être faite en présence de la demanderesse. Il s'attend à ce que la Commission résume la teneur de ce témoignage en séance publique. D) LE TÉMOIGNAGE À HUIS CLOS ET EX PARTE [32] L'audience se poursuit ainsi le 28 mai 2003. M. Miron, qui est en charge des opérations quotidiennes de la compagnie Baumir, témoigne longuement et à propos de chaque page des documents en litige. [33] M. Miron explique la nature des informations contenues sous l'Onglet 1 de documents en litige, affirmant que ces informations ne furent remises qu'au Ministère. La Commission constate qu'il s'agit de la demande de certificat d'autorisation et les plans et devis annexés. [34] Il affirme que les informations qui s'y trouvent précisent la nature des opérations minières que Baumir veut y mener et l'équipement qui est requis, leur localisation géographique exacte, les projets d'exploitation de la compagnie à long terme et le montant du cautionnement. Les plans et devis ont été dessinés pour les fins de l'opération projetée, soit en créant un croquis original, soit en ajoutant les informations qui ne sont connues que par la compagnie sur les cartes gouvernementales. 3 Lynn Moore c. Cour du Québec, Loto-Québec et al. [2002] C.A.I. 460 (C.A.).
02 02 92 Page : 8 [35] L'Onglet 2 contient des informations techniques additionnelles fournies par la compagnie à la demande du Ministère. L'Onglet 3 est un croquis fait par la compagnie. L'Onglet 4 est un engagement du président de la compagnie. [36] En expliquant pourquoi ces documents sont confidentiels, M. Miron mentionne que les informations contenues aux pages 13, 15 et suivantes du premier onglet et celles contenues aux autres onglets sont sous clé dans un coffret de sécurité à la banque. La compilation de l'information servant de base à la création de ces documents a coûté très cher à la compagnie depuis des années en frais d'expert, de matériel et de main d'oeuvre; il veut empêcher l'accès à ces informations aux entreprises concurrentes. [37] Il affirme que tous les travailleurs qui entrent sur le site sont tenus à une clause de confidentialité. BAUMIR discute actuellement d'un principe qui stipule que les travailleurs sur le site ne seraient pas autorisés à prendre des notes sur ce qu'ils observent. [38] Selon lui, une personne qui prendrait connaissance des cartes et croquis pourrait, grâce au système de localisation GPS qui est intégré maintenant sur les cartes officielles, relier toutes les informations produites par la compagnie ensemble et ainsi savoir le potentiel d'exploitation minière, la localisation et le contenu précis des dépôts miniers. Selon lui, ce qui est envisagé ici est nouveau et le procédé, plutôt inusité, est confidentiel à cause de son potentiel d'exploitation. [39] M. Miron opine que, dans l'industrie minière, les informations sont très confidentielles, tant que l'exploitation n'est pas avancée. Si des acheteurs éventuels des produits de cette exploitation connaissent les plans, les prix en seraient affectés. M. Miron ajoute que les différentes compagnies avec qui il négocie actuellement pour transformer le produit minier du site lui ont dit qu'elles iraient à la ville et aux différents paliers du gouvernement pour avoir de l'information. Or, pour ses compétiteurs qui peuvent interpréter les informations contenues dans les documents, cartes et croquis soumis au Ministère, le potentiel du site serait connu. Ces informations sont confidentielles, selon lui, tout comme le plan d'affaires de la compagnie qui n'a été révélé qu'au Ministère seulement. [40] Voici ce qui résume le témoignage à huis clos et en hors la présence des parties.
02 02 92 Page : 9 E) LA POURSUITE DU TÉMOIGNAGE DE M. SYLVAIN MIRON [41] M. Miron affirme, en réponse aux questions du procureur de la Municipalité, qu'il ignore quels documents son oncle, M. Clément Miron, a remis à celle-ci au cours des années. Il n'est vice-président que depuis mars 2002. Il croît que les démarches sont engagées pour avoir un permis depuis l986 ou1988 mais il ignore si c'est un permis pour le sable ou un permis minier et il ignore où il a été demandé : au ministère des Ressources naturelles, au ministère de l'Environnement ou à la municipalité. Il dit payer des redevances au Ministère sur le tonnage qu'il déplace en vertu d'un bail minier et d'un certificat d'autorisation de ce ministère. [42] Il répète que la majorité des informations dans les documents en litige sont dans un coffret à la banque et que les autres informations sont gardées dans une filière barrée où il n'y a que lui et sa secrétaire qu'y ont accès. F) LE TÉMOIGNAGE DE M. MARCEL VALLÉE [43] M. Vallée est consultant en génie géologique et en géologie. Il est ingénieur géologue et dit avoir une longue expérience sur le terrain et dans l'évaluation des travaux géologiques. Il a travaillé pour plusieurs compagnies, y inclus la compagnie Iron Ore. Il est membre de l'Association des prospecteurs et de l'Ordre des ingénieurs. Il affirme que depuis l'affaire Bre-X, on a haussé les normes pour exiger que les évaluations de potentiel minier soient faites par un membre d'un ordre professionnel. Depuis 2002, il dit que l'Office des professions du Québec exige la confidentialité par rapport aux affaires du client, c'est-à-dire l'appréciation de la valeur de la compagnie, la valeur des actions en bourse, et la position compétitive. [44] Il affirme que, de son expérience, l'information sur la valeur des explorations et les analyses est confidentielle. Il importe de ne pas identifier le site exact d'où provient le minerai. Selon lui, une compagnie privée qui n'a pas d'actions en bourse n'a pas d'obligation d'information, sauf en ce qui concerne les rapports au ministère des Ressources naturelles pour expliquer l'étendue des travaux et justifier les « claims ». [45] Par rapport aux documents en litige, il affirme qu'il y a de l'information confidentielle sans pouvoir dire que le tout soit confidentiel. Toutefois, il ajoute que les compagnies comme Baumir agissent dans des marchés de loups et qu'elles ont tendance à donner le moins d'information possible. Une compagnie peut révéler un sketch ou un plan mais pas l'emplacement d'un site d'exploitation. Habituellement, les compagnies ne donnent pas leurs plans d'affaires au Ministère à moins d'y être obligées.
02 02 92 Page : 10 [46] Contre-interrogé par le procureur de la Municipalité, M. Vallée déclare que les cartes du Québec ou du Canada sont de connaissance publique, mais que les annotations qu'on y fait sont privées. Une carte de la nappe phréatique peut être d'origine gouvernementale ou faite de façon particulière. [47] Il admet que lorsque l'on exploite une mine à ciel ouvert, le type d'équipement qu'on y utilise est à la vue de tout le monde. Néanmoins il ajoute qu'il est de coutume de garder le plus d'information possible confidentielle. Par exemple, tout en affirmant qu'il n'est pas expert en opération de sablière, selon lui, même dans une sablière à ciel ouvert, on ne dévoile pas avant le début des opérations le type d'équipement qu'on entend utiliser. Ici, il s'agit d'une sablière plus complexe qu'à l'ordinaire à cause de la possibilité de faire du concassage et du tamisage et non une sablière ordinaire ne requérant qu'un chargeur et des camions. [48] Bien que des cartes sur le niveau de la nappe phréatique à grande échelle sont produites par le gouvernement, les informations plus détaillées qu'y sont apposées par la compagnie sont privées. LES REPRÉSENTATIONS A) DU MINISTÈRE [49] Le procureur du Ministère plaide que la jurisprudence a déjà indiqué la réponse appropriée à la demande d'accès. Les documents auxquels on demande accès ne sont pas partie intégrante du certificat d'autorisation. Selon lui, les critères de confidentialité subjective et objective de l'article 23 de la Loi sur l'accès 4 sont rencontrés. Le Ministère n'a pas à motiver plus son refus par référence au préjudice que l'accès aux documents pourrait causer. Selon lui, il est de jurisprudence constante que les cartes publiques modifiées avec des détails de caractère technique ne sont pas accessibles. Selon lui, la preuve est à l'effet que les informations auxquelles on recherche accès sont de nature technique et habituellement gardées de façon confidentielle par les entreprises. Il réfère à la jurisprudence sur cette question et notamment les arrêts Feharian et Doré 5 . [50] Quant à l'application de l'article 24, il laisse à la Commission le soin d'apprécier sa pertinence mais souligne que si la municipalité a eu accès aux informations confidentielles dans le passé, elle n'est pas libre pour autant de les transmettre aux autres. Il affirme qu'il y a une distinction entre le rôle de la municipalité demanderesse ici et le rôle de la municipalité, organisme consulté 4 Ibid, note 1. 5 Ferahian c. Ville de Westmount [1986] et Creccal Trust Investment Ltd, C.A.I. 166 et Doré c. Ville de Montréal [1984-86] 1C.A.I. 240.
02 02 92 Page : 11 dans le cadre de l'application d'autres législations. Les documents consultés dans un autre contexte ne perdent pour autant leur caractère confidentiel. [51] Il ajoute de plus que la preuve administrée dans le présent litige indique que la compagnie a dépensé des sommes importantes dans le développement de ce projet. Le dévoiler accorderait un avantage appréciable à un tiers au point de vue de la négociation. [52] Il conclut que la preuve rencontre les critères des articles 23 et 24. [53] En réponse aux arguments de la Municipalité, il soutient que l'article 118.5 de la Loi sur la qualité de l'environnement est justement une exception à l'article 23 de la Loi sur l'accès et que l'arrêt Pro-Génération 6 est l'interprétation correcte à suivre. Il souligne que les articles 118.5 et 94.5 de la Loi sur la qualité de l'environnement représentent un compromis qui est à l'effet de publier les certificats d'autorisation, mais non pas toutes les informations qui y sont associées. B) DE LA PARTIE DEMANDERESSE [54] Le procureur de la municipalité invite la Commission à aborder une question que, selon lui, elle n'a pas eue à trancher auparavant, soit la nature des documents. Ceux-ci sont partie intégrante du certificat d'autorisation. Si la Commission refuse accès à ces documents, cela revient à refuser l'accès au certificat d'autorisation lui-même. En référant à l'arrêt Burcombe 7 , il le distingue en mentionnant que cet arrêt traite de documents déposés au Ministère dans le cadre de l'application de l'article 118.5 de la Loi sur la qualité de l'environnement. [55] Ici il s'agit des articles19.1, 19.2, 19.3, 22, et l'article 123.1 de la Loi sur la qualité de l'environnement. [56] Si on refuse accès à ces documents, on refuse la possibilité de pouvoir vérifier si la sablière est exploitée conformément aux conditions qui y sont stipulées. Or, il soutient que le droit à la qualité de l'environnement, c'est presque un droit constitutionnel. 6 Cogénération Kingsey c. John Burcombe et al, [1996] C.A.I. 413 à 419. 7 John Burcombe c. Ministère de l'Environnement et de la Faune, [1996] C.A.I. 99 à 104.
02 02 92 Page : 12 [57] Référant par analogie à la page 358 de l'arrêt De Kuyper 8 , il affirme que l'on doit écarter la décision Burcombe car il ne s'agissait pas de documents qui faisait partie intégrante d'un autre document. Ici, il s'agit d'une licence publique. Les articles 23 et 24 de la Loi ne s'appliquent pas au cas présent. Il ajoute qu'il n'y a pas eu de preuve sur l'article 26, par ailleurs. [58] Il souligne que M. Vallée a témoigné, après avoir vu les documents, que tout n'était peut-être pas confidentiel. Lorsque l'on regarde les conditions régissant l'octroi d'un permis il est difficile de considérer que toutes les informations considérées dans ce processus sont de nature technique. M. Vallée était, selon lui, un témoin évasif et sous réserve de ce qu'il a été dit à huis clos, il est d'opinion qu'il n'y avait pas de preuve sur l'application de l'article 24. C) DU TIERS [59] Le procureur de la compagnie fait valoir qu'il n'y a aucune preuve qui a été avancée sur la violation potentielle au respect du droit à la qualité de l'environnement et donc que les conditions minimales pour l'application de l'article 26, en cas de risque pour la santé ou la sécurité, n'existent pas dans le présent cas. [60] À la demande de la Commission, le 13 juin 2003, le procureur de la Municipalité a fait parvenir des références précises à la jurisprudence à l'appui de ses arguments. Il souligne des passages identifiés de la décision Association des citoyens et citoyennes de Saint-Colomban c. Municipalité de Saint-Colomban 9 où il affirme qu l'on a reconnu comme étant accessible les documents mentionnés dans une résolution d'un conseil municipal comme en faisant partie intégrante. [61] Le 18 juin 2003, le procureur de l'organisme a répliqué, en évoquant la différence entre les documents déposés aux archives d'une municipalité et qui acquièrent un caractère public et la tenue d'un registre en vertu de l'article 118.5 de la Loi sur la qualité de l'environnement. Ce dernier article prévoit, selon lui, qu'on ne rend public que les renseignements que le registre contient. De plus, il est d'opinion que le principe avancé par le procureur de la Municipalité l'est à titre d'obiter dans cette décision. 8 John De Kuyper & Fils (Canada) Ltée et Régie des permis d'alcool c. Société de vin internationale Ltée et Commission d'accès à l'information, [1992] C.A.I. 351 À 360. 9 [l993] C.A.I. 162
02 02 92 Page : 13 LA DÉCISION [62] Les documents en litige sont les suivants : Onglet 1 Le premier onglet comprend quelques 43 pages. Page 1 - Résolution des actionnaires de la compagnie datée du 17 mars 2002 mandatant M. Clément Miron pour présenter une demande de certificat d'autorisation au Ministère. Pages 2 à 10 - Demande du certificat d'autorisation remplie, référant à dix plans annexés «décrivant toutes les étapes du projet ». Page 11 - Inventaire des équipements utilisés. Page 12 - Croquis de l'équipement. Page 13 - Attestation du géologue, M. Gilles Dionne, sur le potentiel géologique du site. Page 14 - Déclaration du demandeur. Page 15 - Cautionnement. Page 16 - Formulaire de certificat de la municipalité. Page 17,18,19 - Certificat d'enregistrement du Ministère des Ressources naturelles. Page 20, 21, 22, 23 - Plan d'affaires de la compagnie 1996. Page 24 - Croquis du site. Page 25 - Plan de certains lots dans le canton de Chertsey avec des annotations. Page 26, 27 - Carte forestière du gouvernement canadien avec des annotations. Page 28 - Extrait d'une carte forestière du gouvernement du Québec avec des annotations. Page 29, 30, 31, 32, 33 - Extraits du plan officiel du canton de Chertsey avec des annotations. Page 34, 35, 36 - Croquis du site. Page 37 - Conclusion du plan d'affaires. Page 38, 39, 40 - Croquis du site. Page 41 - Lettre de la Municipalité au Ministère de l'Environnement en date du 15 mai l992. Page 42 - Lettre du Ministère des ressources naturelles à Baumir inc en date du 7 décembre 1994. Page 43 - Lettre de l'Association des propriétaires de pont du gouvernement, inc. en date du 17 novembre 1993. Onglet 2 Cet onglet, intitulé à la première page « Objet : Clarification sur certains points pour l'obtention du certificat d'autorisation pour l'exploitation dune sablière, lot 23a et 24a Chertsey » comprend quelques six pages. Les pages 2 et 3 sont des réponses aux questions posées par le Ministère de l'environnement. La page 4
02 02 92 Page : 14 est un fonds de carte officielle avec des informations additionnelles. Les pages 5 et 6 contiennent un formulaire du Ministère rempli et signé. Onglet 3 Cet onglet consiste en un grand plan, dessiné à la main, contenant des informations par rapport au site. Onglet 4 Cet onglet est un engagement de la part de M. Clément Miron. [63] Le certificat d'autorisation d'exploitation d'une sablière émis par le Ministère de l'Environnement (R-1) mentionne bel et bien : […] Les documents suivants font partie intégrante du présent certificat d'autorisation : - Formulaire de demande de certificat d'autorisation et documents joints, signé le 21 mars 2001, par monsieur Clément Miron; - Document intitulé « Clarification sur certains points pour l'obtention du certificat d'autorisation pour l'exploitation d'une sablière, lot 23a et 24a à Chertsey, daté du 25 novembre 2001 », reçu le 10 décembre 2001 et signé par monsieur Clément Miron; - Croquis montrant la localisation de l'aire d'exploitation de la sablière daté du 26 novembre et signé par monsieur Clément Miron; - Lettre à Marie-Josée Gauthier concernant un engagement datée du 20 janvier 2002 et signée par monsieur Clément Miron. […] Le projet devra être réalisé et exploité conformément à ces documents. […] [64] Il n'est pas contesté que le certificat d'autorisation lui-même est un document accessible. Pourquoi est-ce que les documents qui en « […]font partie intégrante […] » ne le seraient pas aussi ? Pour comprendre comment ce qui semble, à première lecture, accessible est gouverné par des interprétations qui ajoute des nuances et des distinctions et, en fin de compte, ont pour effet de retirer des parties d'un certificat d'autorisation du regard du public, il faut référer aux principes en jeu lorsqu'une compagnie comme Baumir demande la permission d'exploiter une sablière. [65] Bien que le droit de savoir ce qui se passe dans l'environnement, afin que les citoyens puissent faire valoir des recours, le cas échéant, il faut se rappeler que le droit à l'information, inscrit à l'article 44 de la Charte des droits et libertés du Québec n'existe que dans la mesure prévue par la loi. Et selon l'auteur Karl
02 02 92 Page : 15 Delwaide « […] les lois de nature environnementale n'ont généralement pas pour effet d'élargir le champ d'application des restrictions à l'accès » 10 . [66] Dans le cas des organismes municipaux, des documents mentionnés comme annexés à une résolution du conseil municipal ont été jugés comme faisant partie intégrante de la résolution et donc accessible, tout comme la résolution qui avait un caractère public 11 . Dans l'affaire Saint-Colomban, on conclut que : […] De plus, une résolution du conseil municipal énonce que les documents en litige sont annexés à cette résolution. Or, selon l'article 202 du Code municipal du Québec, une telle résolution fait preuve de son contenu. Les documents en litige sont donc intégrés aux archives de la municipalité, bien que la secrétaire-trésorière affirme qu'ils n'en font pas partie et qu'elle les détient dans un classeur fermé à clé dans son bureau. Les archives municipales ont un caractère public en vertu de l'article 171 de la Loi sur l'accès et des articles 208 et 209 du Code municipal du Québec. En raison du caractère public de ces documents, même les renseignements personnels qu'ils contiennent ont un caractère public en vertu de l'article 55 de la Loi sur l'accès, ils sont accessibles, aucun des motifs invoqués tardivement n'ayant un caractère impératif et la municipalité n'ayant invoqué aucune circonstance exceptionnelle. [67] Cette analogie pourrait être intéressante pour déterminer le présent litige, n'eut été de deux considérations spécifiques dont il faut tenir compte. [68] Premièrement, le caractère public des documents dans l'affaire Saint-Colomban est déterminé par les termes très précis du Code Municipal du Québec, où les articles 208 et 209 prescrivent l'accessibilité aux documents faisant partie des archives municipales. Des documents accessoires à une résolution et ayant fait l'objet de délibérations au conseil, deviennent, en tenant compte des principes développés dans la jurisprudence qui a précédé cette affaire, aussi de caractère public. [69] Deuxièmement, il existe une jurisprudence bien établie de la Cour du Québec et de la Commission qui explore la problématique de documents annexés au certificat d'autorisation du Ministère de l'Environnement. Quels sont les principes qui se dégagent de cette jurisprudence et comment s'appliquent-t-il dans le cas présent ? 10 Karl DELWAIDE, La coopération avec les autorités gouvernementales est-elle garante de la confidentialité des informations qui leur sont transmises ? In: Développements récents en droit de l'accès à l'information (1991) Éditions Yvon Blais, p. 123-153) (150-151). 11 Ibid, note 5.
02 02 92 Page : 16 [70] Dans l'affaire Cogénération Kingsey, John Burcombe et Commission d'accès à l'information 12 , la Cour du Québec a examiné un cas similaire au présent litige. Dans cette affaire, la Municipalité voulait avoir accès aux divers documents produits à l'appui de la demande de certificat d'autorisation du Ministère de l'Environnement. La Cour a trouvé que l'article 118.5 de la Loi sur la qualité de l'Environnement ne rend publics que les documents inscrits dans le registre qui y est mentionné, mais non pas les documents produits en appui à la demande d'autorisation. Cette conclusion s'appuie à son tour sur l'arrêt Récupération Portneuf, Ministère de l'Environnement et Sanexen International Inc. 13 où on a examiné la nature particulière du registre tenu par le Ministère. Ce registre étant une sorte de plumitif, l'accès au registre diffère de l'accès aux documents qui y sont relatés. [71] Voici ce qu'en dit la Cour du Québec : […] Le Tribunal réaffirme les motifs exprimés dans l'affaire Récupération Portneuf inc., amenant à la conclusion que le caractère public du registre diffère de celui des documents auxquels il réfère. En effet, ces derniers documents n'acquièrent pas de caractère public du seul fait qu'il est fait mention de leur existence dans le registre, et la définition du terme «registre» n'a pas changé depuis ce jugement. Finalement, sur ce point, l'économie générale de la L.Q.E. fait voir que lorsque le législateur a voulu rendre un document ou un renseignement public, il l'a indiqué clairement dans le cadre de la section qui régissait de tels renseignements ou de tels documents. En l'absence de telles indications, ces renseignements ou documents n'ont pas de caractère public et doivent suivre le régime d'accès prévus par la L.A. [72] Ainsi, en appliquant cet arrêt, on peut conclure que les renseignements fournis par la compagnie Baumir au Ministère à la demande de celle-ci afin de compléter l'examen de la demande du certificat d'autorisation n'ont pas de caractère public. [73] Ce ne sont pas, non plus, des « […] renseignements fournis pour insertion dans les unes ou les autres […], tels que discutés dans l'affaire John De Kuyper & Fils (Canada) Ltée et Régie des permis d'alcool c. Société de vin internationale Ltée et Commission d'accès à l'information 14 : […] Suivant son sens naturel, le qualificatif « à caractère public » veut dire « connu du public ou destiné à lui être communiqué ». 12 [1996] C.A.I. 413 à 419. (C.Q.) 13 [1991] R.J.Q. 549 à 559. 14 Ibid, note 8.
02 02 92 Page : 17 Ainsi entendu, il s'applique non seulement aux autorisations et attestations en cause, du fait de leur affichage, mais aussi aux renseignements fournis pour insertion dans les unes ou les autres. Il n'en faut pas plus pour exclure toute « nature confidentielle » au sens de l'article 23. [74] L'affaire De Kuyper examine la nature des informations fournies à la Régie des permis d'alcool du Québec par des tiers dans le cadre d'une demande d'autorisation ou d'attestation faite en vertu du Règlement sur la promotion de la vente et la publicité des boissons alcooliques (R.R.Q. 1981, c. P-9.1, r.8). Il n'examine pas le cadre législatif spécifique prévu pour l'existence d'un registre d'autorisations en vertu de la Loi sur la qualité de l'environnement. Pour cette raison, la Commission doit plutôt s'appuyer sur la décision plus récente et surtout plus pertinente pour l'examen des renseignements fournis en appui et faisant partie d'un certificat d'autorisation émis par le Ministère de l'Environnement dans l'affaire Cogénération Kingsey précitée. [75] Il faut maintenant examiner si le Ministère était justifié de refuser l'accès à ces renseignements en vertu des articles 23 et 24 de la Loi ? [76] Pour appliquer l'article 23, il faut quatre conditions : que les renseignements en question appartiennent à une des catégories de l'article 23, qu'il soient fournis par un tiers, qu'ils soient considérés comme confidentiels et qu'ils le soient objectivement et qu'ils soient traités par le tiers de façon confidentielle 15 . [77] La preuve produite permet de conclure que les informations dans les quatre onglets sont de nature confidentielle. [78] Ayant examiné tous les documents, la Commission conclut que la plupart consistent en informations très détaillées sur la nature de l'exploitation, sa localisation, ses effets en termes de production de minerai et autres conséquences. Souvent ces informations sont illustrées par des annotations apportées sur des cartes gouvernementales ou par des croquis produits à l'aide d'informations provenant des recherches de la compagnie. [79] Une autre partie des documents contient des informations de nature commerciale, tels le plan d'affaires, ou des informations ayant une incidence commerciale tels les estimés de productivité du site, ou le contenu des sols. La Commission retient à ce sujet le témoignage non contredit de Madame Gauthier, chimiste au ministère et responsable du dossier à l'effet qu'il s'agit d'informations qui ont un caractère commercial. 15 Claudette Thibault c. Ministère de l'environnement et de la faune et Ciment St-Laurent Inc., [1995] C.A.I. 317.
02 02 92 Page : 18 [80] Les documents en litige ont été fournis au Ministère par un tiers. Tous les quatre documents ont été signés par M. Clément Miron, président de Baumir. [81] Ensuite, notons que ces documents ont été considérés de manière subjectivement et objectivement comme des documents confidentiels. Que la compagnie Baumir considère ces informations de façon très confidentielle a été répeté par le vice-président, M. Sylvain Miron. Deux autres témoins, en plus de M. Miron témoignant à huis clos, ont témoigné sur la nature habituellement confidentielle de ces informations dans le milieu de l'exploitation minier. M. Dionne, témoin expert crédible, affirme que dans le secteur minier, tout est confidentiel. Les études qu'il a faites pour la compagnie Baumir et qui furent à la base de la demande d'exploitation de la sablière, sont des informations qui ne sont destinées qu'à cette compagnie pour la guider dans ses projets de développement commercial. Le deuxième témoin, M. Vallée fut, à quelques égards, comme le qualifiait le procureur de la Municipalité, un témoin plutôt évasif car il n'a pas pu élaborer de manière satisfaisante sur la raison d'être et les conséquences des pratiques de confidentialité dans le milieu. Toutefois, en référant à sa longue expérience dans le domaine, il a convaincu la Commission que les informations en litige sont traités par les compagnies en exploration minière de façon confidentielle dans un univers qui est hautement concurrentiel. [82] Enfin, M. Sylvain Miron a témoigné que ces documents sont, soient sous clé, soient dans un coffret à la banque. [83] Dans sa réponse refusant de dévoiler les informations recherchées ici, le Ministère a aussi cité l'article 24 de la Loi. Ayant entendu la preuve, la Commission conclut à l'application de l'article 24 car la divulgation risquerait d'entraver les négociations de la compagnie. [84] M. Sylvain Miron a témoigné sur les négociations en cours pour des contrats de transformation du minerai dans le site. Il a convaincu la Commission que de révéler les moindres détails du potentiel du site risquerait fort probablement d'entraver ses négociations pour développer l'exploitation de la sablière, à court et à long terme. [85] La Commission conclut que pour ces raisons les renseignements contenus dans les quatre onglets qui sont les documents mentionnés dans le certificat d'autorisation émis par le Ministère de l'Environnement à Baumir ne sont pas accessibles, avec les exceptions des pages 16 et 41. Ces documents doivent être déjà dans la possession de la Municipalité et ne sont probablement pas visés par la demande. La page 16 de l'Onglet 1 contient un formulaire de la municipalité en blanc, sauf la seule mention dactylographiée « non requis ». La page 41 est une lettre avec l'en-tête de la Municipalité écrite en 1992, par le Secrétaire-trésorier, au Ministère de l'Environnement et confirmant l'absence de règlement de zonage municipal sur l'exploitation d'un gisement minier.
02 02 92 Page : 19 [86] Toutefois, la Commission doit noter que les documents aux pages 16 et 41 de l'Onglet 1 sont, de fait, accessibles. [87] EN CONSÉQUENCE, LA COMMISSION : [88] REJETTE partiellement la demande de révision, ORDONNE la divulgation des documents aux pages 16 et 41 de l'Onglet 1 au demandeur et REJETTE la demande quant au reste. JENNIFER STODDART Commissaire M e Paul Adam Procureur de la partie demanderesse M e Jean-François Boulais Procureur de l'organisme M e Claude Savoie Procureur du tiers
Vous allez être redirigé vers la version la plus récente de la loi, qui peut ne pas être la version considérée au moment où le jugement a été rendu.