01 14 24 9101-4050 QUÉBEC INC., demanderesse c. VILLE DE LÉVIS, organisme L’OBJET DU LITIGE: Les documents suivants sont demandés, le 19 juillet 2001, concernant « l’Affaire du cimetière Mont-Marie » : • « procès-verbal ou compte rendu de la réunion du Comité consultatif d’urbanisme tenue le 19 janvier 2000 ; • mandat donné par la Ville de Lévis à ses conseillers juridiques pour la confection d’une nouvelle réglementation concernant les cimetières, mausolées, columbariums, services funéraires, crématoires et autres activités pouvant être reliées à ces usages ; • relevé des honoraires payés ou à payer par la Ville de Lévis à des professionnels (avocats, urbanistes, etc…) au cours de la période du 6 octobre 1998 (début de cette affaire) au 30 juin 2001, et couvrant notamment et non limitativement les événements suivants : acceptation du projet (13/11/1998) ; certificat d’autorisation 991064 (06/10/1999) ; opinion juridique et renversement des acceptations et permis antérieurs (29/10/1999) ; requête en mandamus et en jugement déclaratoire (15/10/1999) ; appel du jugement de la Cour supérieure (04/07/2000) ; préparation et adoption des règlements 975 et 976 (23/12/2000 au 05/ 03/ 2001) ;
01 14 24 2 • extrait du compte rendu de la réunion du comité plénier relatif à la décision des membres du Conseil municipal de ne pas donner suite à la demande d’amendement au règlement de zonage. ». La responsable de l’accès aux documents de la Ville de Lévis refuse d’acquiescer à la demande concernant les 1 er et 4 e documents en vertu des articles 35 et 37 de la Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels. Elle précise par ailleurs que le 2 e document est inexistant et que le montant des honoraires professionnels visés par le 3 e document s’élève à 35 000 $. La responsable remet à la Commission une copie des documents qui sont détenus par la Ville de Lévis et qui sont en litige, vu la demande de révision portant sur sa décision. LA PREUVE et L’ARGUMENTATION : La responsable de l’accès aux documents de la Ville de Lévis, M e Sylvie Dionne, témoigne sous serment concernant les documents en litige : • « procès-verbal ou compte rendu de la réunion du Comité consultatif d’urbanisme tenue le 19 janvier 2000 » : La responsable consent à communiquer le document détenu dans la seule mesure où des faits sont relatés ; elle maintient, en vertu des articles 35 et 37 de la Loi sur l’accès, son refus de communiquer le libellé de la recommandation faite par le Comité consultatif d’urbanisme agissant dans l’exercice de ses fonctions ainsi que le nom des personnes qui, dans le cadre des délibérations de ce Comité, se sont prononcées en faveur ou contre cette recommandation ou qui se sont abstenues :
01 14 24 3 35. Un organisme public peut refuser de communiquer les mémoires de délibérations d'une séance de son conseil d'administration ou, selon le cas, de ses membres dans l'exercice de leurs fonctions, jusqu'à l'expiration d'un délai de quinze ans de leur date. 37. Un organisme public peut refuser de communiquer un avis ou une recommandation faits depuis moins de dix ans, par un de ses membres, un membre de son personnel, un membre d'un autre organisme public ou un membre du personnel de cet autre organisme, dans l'exercice de leurs fonctions. Il peut également refuser de communiquer un avis ou une recommandation qui lui ont été faits, à sa demande, depuis moins de dix ans, par un consultant ou par un conseiller sur une matière de sa compétence. • « mandat donné par la Ville de Lévis à ses conseillers juridiques pour la confection d’une nouvelle réglementation concernant les cimetières, mausolées, columbariums, services funéraires, crématoires et autres activités pouvant être reliées à ces usages » : La responsable affirme qu’aucun document n’est détenu à ce sujet. • « relevé des honoraires payés ou à payer par la Ville de Lévis à des professionnels (avocats, urbanistes, etc…) au cours de la période du 6 octobre 1998 (début de cette affaire) au 30 juin 2001, et couvrant notamment et non limitativement les événements énumérés dans la demande d’accès » : La responsable affirme que la Ville de Lévis ne détient pas le relevé demandé.
01 14 24 4 La responsable a réuni les factures qu’une société d’avocats a soumises pour des services se rapportant à la période et aux événements visés par la demande d’accès et elle a pu établir, à partir des montants inscrits, un total s’élevant à 35 000 $. À sa connaissance et selon les recherches additionnelles effectuées (O-1), il n’y a pas de comptes d’honoraires qui aient été soumis par des professionnels autres que cette société d’avocats. Selon la responsable, les renseignements inscrits par les avocats sur ces factures, tels que les détails des activités se rapportant à l’exécution de leur mandat avec les dates de ces activités, sont protégés par le secret professionnel et, par conséquent, inaccessibles. La responsable consent à communiquer les dates des factures ou comptes d’honoraires, le montant total des honoraires ainsi que le nom de la société d’avocats concernée. La responsable précise que l’un des comptes d’honoraires vise des services rendus dans plus d’un dossier et que le partage entre les renseignements visés par la demande d’accès et d’autres renseignements ne peut être fait. Elle remet la copie des comptes d’honoraires à la Commission. • « extrait du compte rendu de la réunion du comité plénier relatif à la décision des membres du Conseil municipal de ne pas donner suite à la demande d’amendement au règlement de zonage » : La responsable mentionne que deux documents sont détenus à ce sujet : un extrait du compte rendu de la réunion du Comité administratif tenue le 1 er février 2000 ainsi qu’un extrait du compte rendu de la réunion du Comité plénier tenue le 7 février 2000.
01 14 24 5 Elle explique que le procès-verbal du Comité consultatif d’urbanisme a d’abord été déposé lors de la réunion du Comité administratif tenue le 1 er février 2000 ; la recommandation qui y est inscrite est reproduite dans le compte rendu du Comité administratif, compte rendu ultérieurement déposé dans le cadre d’une réunion du Comité plénier. La responsable consent à donner accès à la décision du Comité plénier ainsi qu’à la recommandation du Comité administratif à laquelle cette décision réfère ; elle maintient son refus de communiquer les délibérations du Comité administratif en vertu des articles 35 et 37 de la Loi sur l’accès. La responsable rappelle que le Comité administratif est composé d’élus de la Ville de Lévis et que les recommandations de ce Comité sont acheminées aux élus siégeant en Comité plénier. M. Yvon Rodrigue, président de la demanderesse, témoigne sous serment. • « procès-verbal ou compte rendu de la réunion du Comité consultatif d’urbanisme tenue le 19 janvier 2000 » : M. Rodrigue précise que la demande ne vise pas les mémoires de délibérations du Comité consultatif d’urbanisme ; elle ne porte que sur le libellé de la recommandation de ce Comité. M. Rodrigue, ainsi que d’autres promoteurs, ont été invités à participer à la réunion du 19 janvier 2000 pour y présenter un projet de construction de centre funéraire nécessitant, à son avis, une modification au règlement de zonage de la Ville de Lévis ; ils n’ont pas assisté aux délibérations du Comité. Selon M. Rodrigue, la recommandation en litige doit être communiquée parce que le président du Comité consultatif d’urbanisme s’était
01 14 24 6 engagé à leur en donner communication et parce que le règlement 1 de la Ville de Lévis constituant ce Comité (D-1) prévoit qu’après avoir entendu les représentations des personnes concernées par un sujet à l’étude, « le Comité prend le tout en délibéré et fait savoir par la suite sa recommandation. ». Selon M. Rodrigue, la Loi sur l’accès ne peut annuler l’application de ce règlement municipal qui rend la communication de la recommandation obligatoire. M. Rodrigue confirme que la demanderesse a entrepris des procédures judiciaires contre la Ville de Lévis et qu’elle entend utiliser la recommandation précitée aux fins de ces procédures. De l’avis de M. Rodrigue, l’article 37 de la Loi sur l’accès ne s’applique pas à la recommandation d’un comité consultatif. • « mandat donné par la Ville de Lévis à ses conseillers juridiques pour la confection d’une nouvelle réglementation concernant les cimetières, mausolées, columbariums, services funéraires, crématoires et autres activités pouvant être reliées à ces usages » : M. Rodrigue ne croit pas en l’inexistence d’un mandat écrit. Il maintient sa demande d’obtenir tous les éléments constitutifs de ce mandat qui, à son avis, sont inscrits sur les factures ou comptes d’honoraires. • « relevé des honoraires payés ou à payer par la Ville de Lévis à des professionnels (avocats, urbanistes, etc…) au cours de la période du 6 octobre 1998 (début de cette affaire) au 30 juin 2001, et couvrant notamment et non limitativement les événements énumérés dans la demande d’accès » : 1 Règlement constituant un comité consultatif d’urbanisme, numéro 242, 9 novembre 1992.
01 14 24 7 M. Rodrigue explique que la demande ne vise pas la copie des factures mais bien la liste des honoraires payés ou à payer pour la période susmentionnée. Seul le montant total des honoraires lui a été fourni ; à son avis, la Ville de Lévis est en mesure de préparer ce relevé ou de reproduire les montants qui apparaissent sur les comptes avec la date et les noms des fournisseurs de services professionnels. • « extrait du compte rendu de la réunion du comité plénier relatif à la décision des membres du Conseil municipal de ne pas donner suite à la demande d’amendement au règlement de zonage » : M. Rodrigue précise que la demande ne vise pas les mémoires de délibérations du Comité plénier mais bien la décision du Comité plénier, la recommandation du Comité consultatif d’urbanisme ainsi que celle du Comité administratif de la Ville de Lévis. Il dépose copie d’une lettre du directeur général intérimaire et secrétaire général de la Ville de Lévis indiquant que « le Conseil municipal a décidé, en fonction de la discrétion qu’il possède, de ne pas donner suite à votre demande d’amendement au règlement de zonage. » (D-2). DÉCISION : J’ai pris connaissance des documents qui m’ont été remis par la responsable : • « procès-verbal ou compte rendu de la réunion du Comité consultatif d’urbanisme tenue le 19 janvier 2000 » :
01 14 24 8 La demande de révision ne vise que le libellé de la recommandation du Comité consultatif d’urbanisme dans « l’affaire du cimetière Mont-Marie », recommandation faite lors de la réunion du 19 janvier 2000 et destinée au Conseil de la Ville de Lévis. La responsable invoque les articles 35 et 37 de la Loi sur l’accès au soutien de son refus : 35. Un organisme public peut refuser de communiquer les mémoires de délibérations d'une séance de son conseil d'administration ou, selon le cas, de ses membres dans l'exercice de leurs fonctions, jusqu'à l'expiration d'un délai de quinze ans de leur date. 37. Un organisme public peut refuser de communiquer un avis ou une recommandation faits depuis moins de dix ans, par un de ses membres, un membre de son personnel, un membre d'un autre organisme public ou un membre du personnel de cet autre organisme, dans l'exercice de leurs fonctions. Il peut également refuser de communiquer un avis ou une recommandation qui lui ont été faits, à sa demande, depuis moins de dix ans, par un consultant ou par un conseiller sur une matière de sa compétence. L’article 35 ne reçoit pas application puisque seul le libellé de la recommandation demeure en litige. Cet article ne s’appliquerait pas, de toute façon, aux délibérations d’un organisme non décisionnel tel que le Comité consultatif d’urbanisme de la Ville de Lévis. La recommandation en litige suggère au Conseil de la Ville de Lévis une ligne de conduite précise en ce qui concerne la demande de la Corporation du Cimetière Mont-Marie de modifier le règlement de zonage régissant les services funéraires et crématoires.
01 14 24 9 Cette recommandation est faite par le Comité consultatif d’urbanisme qui est un organisme qui, tel que le démontre le règlement de la Ville de Lévis qui le constitue (D-1, O-2), relève de la Ville de Lévis. La preuve non contredite (D-2) démontre que le Conseil de la Ville de Lévis avait, avant la date de la demande d’accès du 19 juillet 2001, pris une décision finale sur la demande de modification du règlement de zonage précitée et qu’il avait communiqué cette décision à la Corporation du Cimetière Mont-Marie. La restriction à l’accès prévue par le 1 er alinéa de l’article 38 de la Loi sur l’accès, qui en principe aurait été applicable au libellé de la recommandation en litige, ne pouvait plus être invoquée par la responsable à compter du moment où la Ville de Lévis avait communiqué sa décision finale sur la demande de modification au règlement de zonage : 38. Un organisme public peut refuser de communiquer un avis ou une recommandation que lui a fait un organisme qui en relève ou qu'il a fait à un autre organisme public, jusqu'à ce que la décision finale sur la matière faisant l'objet de l'avis ou de la recommandation ait été rendue publique par l'autorité compétente. Il en est de même pour un ministre en ce qui concerne un avis ou une recommandation que lui a fait un organisme qui relève de son autorité. La recommandation du Comité consultatif d’urbanisme doit, en vertu du 1 er alinéa de l’article 9 de la Loi sur l’accès, être communiquée à la demanderesse puisque l’article 38 précité ne peut plus recevoir application :
01 14 24 10 9. Toute personne qui en fait la demande a droit d'accès aux documents d'un organisme public. Ce droit ne s'étend pas aux notes personnelles inscrites sur un document, ni aux esquisses, ébauches, brouillons, notes préparatoires ou autres documents de même nature. La communication de cette recommandation doit cependant tenir compte de ce qui suit : le nom de la personne qui a proposé la recommandation en litige ainsi que les noms des personnes qui ont appuyé la proposition, qui s’y sont opposées ou qui se sont abstenues de voter sont des renseignements confidentiels en vertu de l’article 53 de la Loi sur l’accès, parce qu’il s’agit de renseignements nominatifs : 53. Les renseignements nominatifs sont confidentiels sauf dans les cas suivants : 1 o leur divulgation est autorisée par la personne qu'ils concernent; si cette personne est mineure, l'autorisation peut également être donnée par le titulaire de l'autorité parentale; 2 o ils portent sur un renseignement obtenu dans l'exercice d'une fonction d'adjudication par un organisme public exerçant des fonctions quasi judiciaires; ils demeurent cependant confidentiels si l'organisme les a obtenus alors qu'il siégeait à huis clos ou s'ils sont visés par une ordonnance de non-divulgation, de non-publication ou de non-diffusion. 54. Dans un document, sont nominatifs les renseignements qui concernent une personne physique et permettent de l'identifier. 56. Le nom d'une personne physique n'est pas un renseignement nominatif, sauf lorsqu'il est mentionné avec un autre renseignement la concernant ou lorsque sa seule mention révélerait un renseignement nominatif concernant cette personne.
01 14 24 11 Le vote ou l’abstention de vote de chacune de ces personnes en ce qui a trait à la proposition constitue un renseignement nominatif. La communication de la recommandation doit donc être effectuée après que ces renseignements nominatifs auront été masqués. La responsable a aussi invoqué l’article 37 de la Loi sur l’accès au soutien de son refus : 37. Un organisme public peut refuser de communiquer un avis ou une recommandation faits depuis moins de dix ans, par un de ses membres, un membre de son personnel, un membre d'un autre organisme public ou un membre du personnel de cet autre organisme, dans l'exercice de leurs fonctions. Il peut également refuser de communiquer un avis ou une recommandation qui lui ont été faits, à sa demande, depuis moins de dix ans, par un consultant ou par un conseiller sur une matière de sa compétence. La composition variée du Comité consultatif d’urbanisme, telle qu’elle est prévue par le règlement constituant ce comité (D-1, O-2, article 6), ne permet pas l’application du 1 er alinéa de cet article. Cette composition est la suivante : • 2 membres du Conseil municipal et six autres personnes résidant dans la municipalité ; ces membres sont nommés par résolution du Conseil municipal ; un membre ne peut être un employé de la Ville de Lévis ; • également, un maximum de 4 personnes-ressources nommées par le Conseil, dont le ou les fonctionnaires désignés par le règlement des permis et certificats de la Ville de Lévis, ainsi que toute autre personne que le Comité juge bon de s’adjoindre.
01 14 24 12 La composition variée du Comité consultatif d’urbanisme, telle que décrite ci-dessus, de même que la preuve qui m’a été présentée, ne peuvent par ailleurs me convaincre de l’application du 2 e alinéa de l’article 37 précité à un avis ou à une recommandation. • « mandat donné par la Ville de Lévis à ses conseillers juridiques pour la confection d’une nouvelle réglementation concernant les cimetières, mausolées, columbariums, services funéraires, crématoires et autres activités pouvant être reliées à ces usages » : La preuve non contredite démontre l’inexistence d’un document dans lequel le mandat, tel qu’il aurait été confié par la Ville de Lévis, serait inscrit. La preuve révèle que la Ville de Lévis détient les factures illustrant la description détaillée des activités non judiciaires qui ont été réalisées par un avocat dans le cadre des services professionnels rendus à la Ville de Lévis concernant les règles régissant les services funéraires, les crématoires, cimetières, mausolées etc… ; j’ai pris connaissance de ces renseignements qui sont essentiellement et substantiellement nominatifs et qui, de toute évidence, se distinguent des renseignements qui constitueraient le mandat confié « pour la confection d’une nouvelle réglementation ». • « relevé des honoraires payés ou à payer par la Ville de Lévis à des professionnels (avocats, urbanistes, etc…) au cours de la période du 6 octobre 1998 (début de cette affaire) au 30 juin 2001, et couvrant notamment et non limitativement les événements suivants : acceptation du projet (13/11/1998) ; certificat d’autorisation 991064 (06/10/1999) ; opinion juridique et renversement des acceptations et permis antérieurs (29/10/1999) ; requête en mandamus et en jugement déclaratoire (15/10/1999) ; appel du jugement de la Cour supérieure (04/07/2000) ; préparation et adoption des règlements 975 et 976 (23/12/2000 au 05/ 03/ 2001) » :
01 14 24 13 La preuve démontre que le relevé demandé peut être constitué par la simple copie des renseignements suivants qui sont déjà inscrits sur les factures soumises : le nom du fournisseur de services professionnels, la date de la facture ainsi que les honoraires qui y sont inscrits. Ces renseignements sont accessibles. La description détaillée des activités réalisées dans le cadre des services professionnels rendus est, quant à elle, constituée de renseignements nominatifs sur l’avocat qui a rendu ces services, et qui est connu de la demanderesse, ainsi que sur les personnes identifiées avec lesquelles il a été en communication; ces renseignements sont confidentiels en vertu des articles 53, 54 et 56 précités. • « extrait du compte rendu de la réunion du comité plénier relatif à la décision des membres du Conseil municipal de ne pas donner suite à la demande d’amendement au règlement de zonage. » : La preuve démontre que lors de sa réunion du 7 février 2000, le Comité plénier s’est prononcé sur la recommandation formulée par le Comité administratif, le 1 er février précédent, concernant la demande de modification au règlement de zonage. La Commission comprend que la Ville de Lévis accepte de donner à la demanderesse communication de la décision du Comité plénier ainsi que communication de la recommandation formulée par le Comité administratif et à laquelle la décision du Comité plénier réfère directement. La Commission comprend également que la demande de révision ne vise pas le mémoire des délibérations précédant la décision du Comité plénier.
01 14 24 14 L’application des articles 35 et 37, invoqués au soutien du refus de la responsable, n’a plus à être discutée, compte tenu de la demande de révision et compte tenu du consentement de la Ville de Lévis à communiquer la recommandation et la décision susmentionnées. La Commission réitère que les renseignements nominatifs doivent cependant être masqués en vertu des articles 53, 54 et 56 précités. PAR CES MOTIFS, LA COMMISSION ACCUEILLE partiellement la demande de révision ; ORDONNE à la Ville de Lévis de donner à la demanderesse communication des documents suivants : • copie du libellé de la recommandation du Comité consultatif d’urbanisme, sans les renseignements nominatifs ; • copie, à même les factures soumises, du nom de la société d’avocats qui a fourni les services professionnels, de la date des factures et des honoraires inscrits ; • copie du libellé de la recommandation du Comité administratif et de la décision du Comité plénier, sans les renseignements nominatifs ; REJETTE la demande quant au reste. HÉLÈNE GRENIER Commissaire Québec, le 4 juillet 2002.
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