00 17 95 ROGER ST-AMANT, demandeur c. CEGEP DE VICTORIAVILLE, organisme L’OBJET DU LITIGE : M. St-Amant demande, en qualité de membre du conseil d’administration et du comité exécutif du Cégep de Victoriaville (le « Cégep »), copie du document « Prévisions budgétaires de fonctionnement détaillées 2000-2001 » dans son intégralité. Le 9 octobre 2000, l’accès à ce document lui est refusé en vertu des articles 9 (2 ième alinéa), 14, 39, 53 et 57. Le responsable précise alors que : • le document demandé n’est pas accessible parce qu’il est de nature préparatoire et qu’il n’a pas acquis le caractère officiel requis pour être considéré comme document d’un organisme public; • le document demandé est une analyse un peu plus détaillée que celle antérieurement présentée au comité exécutif du Cégep, cette analyse plus détaillée étant produite, dans le cadre d’un processus décisionnel, pour étayer la recommandation du comité exécutif devant être proposée au conseil d’administration; • la divulgation du document demandé pourrait donner ouverture à certains recours; • l’exercice plein et entier des fonctions d’administrateur de M. St-Amant n’est pas altéré par le refus d’acquiescer à sa demande d’accès;
00 17 95 2 • le document demandé comporte substantiellement des renseignements nominatifs, à savoir le traitement des membres du personnel du Cégep. M. St-Amant prétend que les renseignements nominatifs qui lui sont refusés lui sont accessibles en vertu de l’article 67.2 de la Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels 1 ; il demande à la Commission de réviser le refus du responsable. L’OBJECTION PRÉLIMINAIRE : L’avocat du Cégep prétend que la Commission d’accès à l’information (la « Commission ») n’a pas compétence pour entendre la demande de M. St-Amant. Il interroge à cet égard M. St-Amant qui, sous serment, fait les déclarations qui sont ci-après énoncées. LA PREUVE : Interrogatoire de M. St-Amant : M. St-Amant est membre du conseil d’administration du Cégep depuis le début de 1999; il a été élu à ce poste par ses pairs, les membres du personnel de soutien du Cégep, en vertu de l’article 8 de la Loi sur les collèges d’enseignement général et professionnel (L.R.Q., c. C-29). M. St-Amant est aussi président du syndicat du personnel de soutien du Cégep depuis 15 ans et il est à l’emploi du Cégep depuis 23 ans.
00 17 95 3 Il était membre du comité exécutif du Cégep lorsqu’il a, en cette qualité, formulé sa demande d’accès le 20 septembre 2000; il a fait cette demande pour s’acquitter adéquatement de sa fonction de membre du comité exécutif et pour prendre une décision éclairée comme membre du comité exécutif. Il n’a pas adressé sa demande d’accès comme président du syndicat du personnel de soutien; tant sa demande d’accès que sa demande de révision du 16 octobre 2000 ont été faites en qualité de membre du comité exécutif du Cégep. M. St-Amant reconnaît une note (O-1) qu’il a adressée le 5 octobre 2000 à M. Fernand Bergeron, responsable de l’accès aux documents du Cégep, dans laquelle il prétend que l’article 67.2 de la Loi sur l’accès lui confère un droit d’accès au document en litige puisqu’il est, en qualité de membre du comité exécutif, mandaté par le conseil d’administration du Cégep. L’avocat du Cégep dépose une copie du procès-verbal d’une réunion régulière que le conseil d’administration susmentionné a tenue le 25 septembre 2000 (O-2), soit 5 jours après la date de la demande d’accès et de sa réception; l’item 5. 10 de ce procès-verbal, intitulé « Budget de fonctionnement 2000-2001 », relate ce qui suit : • les prévisions budgétaires de fonctionnement pour l’année 2000-2001 ont été présentées au conseil qui a pu prendre connaissance de « la version locale » des postes budgétaires et de la « version officielle » telle qu’elle est déterminée par le ministre et soumise au conseil pour adoption; • M. St-Amant a alors donné avis de sa demande d’accès au document en litige, soit au document qui supporte la « version locale » précitée; sa demande est datée du 20 septembre 2000; • les prévisions budgétaires de fonctionnement 2000-2001 avaient préalablement fait l’objet d’une recommandation unanime du comité exécutif du Cégep; 1 L.R.Q., c. A-2.1.
00 17 95 4 • les prévisions budgétaires de fonctionnement 2000-2001 ont été, telles que déposées, adoptées à la majorité par le conseil d’administration du Cégep; • M. St-Amant a demandé que sa dissidence soit notée lors de l’adoption de ces prévisions budgétaires. M. St-Amant explique avoir exprimé sa dissidence parce qu’il n’était pas en mesure de recommander l’adoption des prévisions budgétaires sans avoir pris connaissance du document lui permettant d’approfondir et de vérifier certains renseignements de façon suffisante. L’avocat du Cégep dépose une copie du procès-verbal de la réunion régulière du conseil d’administration tenue le 11 décembre 2000 (O-3); l’item 4.10, intitulé « Fonctionnement du conseil d’administration », relate que : • le président du conseil a rappelé qu’à partir du moment où un membre du conseil était désigné par son collège électoral, sa loyauté n’était plus envers celui-ci mais bien envers le Cégep dont le membre du conseil est devenu personnellement et solidairement responsable avec ses collègues administrateurs; le président a aussi indiqué que l’intérêt du membre ou de son groupe d’appartenance doit disparaître pour faire place au seul et unique intérêt du Cégep; • le président du conseil a rappelé certaines règles d’éthique et de déontologie régissant les membres du conseil d’administration telle que celle voulant que l’administrateur évite de se placer dans une situation de conflits entre son intérêt personnel ou l’intérêt du groupe ou de la personne qui l’a élu ou nommé et les obligations de ses fonctions d’administrateur; • certains membres ont souhaité que tous les documents disponibles sur un sujet porté à l’ordre du jour soient accessibles aux membres, les documents du budget par exemple.
00 17 95 5 M. St-Amant répond, concernant cet item 4.10, que le président s’exprimait sur la longueur des réunions qui résultent des nombreuses questions posées par les membres du conseil qui sont à l’emploi du Cégep; il ajoute que les interventions des membres ne référaient pas à la décision du responsable lui refusant l’accès au document en litige. Témoignage de M. St-Amant : M. St-Amant reconnaît que sa fonction d’administrateur exclut qu’il soit le représentant de syndiqués au conseil. Il explique avoir formulé sa demande en tant qu’administrateur qui a été élu pour faire partie du comité exécutif. Il dépose à cet égard une copie du procès-verbal de la réunion du conseil d’administration du Cégep tenue le 8 novembre 1999 (D-1); l’item 5.30 indique que M. St-Amant a été déclaré élu par acclamation au poste de membre du comité exécutif. À son avis, il a, à titre de membre du comité exécutif, un mandat de contrôle et de vérification, ce mandat lui conférant la qualité requise par l’article 62 de la Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels pour avoir accès aux renseignements nominatifs qui constituent le document en litige: 62. Un renseignement nominatif est accessible, sans le consentement de la personne concernée, à toute personne qui a qualité pour le recevoir au sein d'un organisme public lorsque ce renseignement est nécessaire à l'exercice de ses fonctions. En outre, cette personne doit appartenir à l'une des catégories de personnes visées au paragraphe 4 o du deuxième alinéa de l'article 76 ou au paragraphe 5 o du premier alinéa de l'article 81.
00 17 95 6 Selon M. St-Amant, l’article 16 de la Loi sur les collèges d’enseignement général et professionnel (L.R.Q., c. C-29) définit le cadre d’exercice de la fonction d’un membre du comité exécutif. Cet article prévoit essentiellement que : 16. L’administration courante du collège relève d’un comité exécutif qui exerce en outre les autres pouvoirs qui lui sont conférés par règlement du collège… M. St-Amant dépose, en complément, copie du « Règlement numéro 1 sur la régie interne » du Cégep (D-2), daté de février 1998, dont l’article 5.11 prévoit que, sous réserve des dispositions de la loi, le Conseil délègue au comité exécutif le pouvoir d’étudier les budgets et de vérifier les états financiers du Collège avant qu’ils ne soient soumis au conseil pour approbation. Selon M. St-Amant, le document en litige est nécessaire à l’exercice de sa fonction de membre du comité exécutif. À son avis, le document « Prévisions budgétaires de fonctionnement 2000-2001 » (D-3, en liasse), qui a été remis aux membres, n’est pas suffisant pour permettre au comité exécutif d’exercer son mandat correctement et d’effectuer la vérification qui doit être faite. Il rappelle que la Commission a déjà indiqué que «Dans l’étude d’une demande d’accès à des renseignements qui ne sont pas personnels au demandeur, on ne doit pas tenir compte des documents déjà en possession de ce dernier. Tous les demandeurs doivent être traités de la même façon et sont égaux devant la loi. Procéder autrement serait se livrer à un procès d’intention au sujet des démarches, calculs et recoupements que le demandeur pourrait entreprendre à l’aide des documents obtenus en vertu de la Loi sur l’accès. 2 Il souligne ne pas avoir l’intention de divulguer le document en litige. 2 Poisson c. Université du Québec à Trois-Rivières [1997] C.A.I. 17, 43.
00 17 95 7 À son avis, le responsable de l’accès a admis, par sa décision du 9 octobre 2000, que le document en litige était accessible aux membres du conseil d’administration et du comité exécutif. M. St-Amant conclut son témoignage en indiquant que le document en litige : • n’est pas de nature préparatoire; • devait être soumis aux membres du comité exécutif; • est, en substance, également constitué de renseignements accessibles. L’ARGUMENTATION : L’avocat du Cégep prétend que la preuve démontre que la demande d’accès a été faite de l’interne, par un membre du comité exécutif du Cégep. Il en conclut que la Commission n’a pas compétence pour entendre la demande de révision de M. St-Amant puisque la demande d’accès de celui-ci n’a pas été faite en vertu des articles 9 ou 83 de la Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels. Il prétend que cette loi ne régit pas l’accès aux documents ou la gestion de ceux-ci à l’intérieur d’un organisme public 3 , ce, exception faite de l’article 62 qui ne vise que les renseignements nominatifs. Il n’y a pas, réitérera-t-il, de règles dans la Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels qui régissent l’accès aux documents à l’intérieur d’un organisme public; cette loi régit l’accès demandé par des tiers qui sont à l’extérieur d’un organisme public. 3 Ville de L’Ancienne-Lorette c. Communauté Urbaine de Québec (C.S.) [1996] R.J.Q. 1345, 1346-1349.
00 17 95 8 Il prétend par ailleurs que la décision du responsable n’est pas attributive de compétence pour la Commission 4 . Il souligne que la compétence de la Commission lui est attribuée par la loi 5 . À son avis, l’article 9 de la Loi sur l’accès attribue un droit d’accès à « M. tout le monde », au « citoyen », ce que M. St-Amant n’est pas en l’espèce puisqu’il a choisi de se soustraire à l’application de cette loi en s’appuyant sur sa qualité de membre du comité exécutif du Cégep. Somme toute, signale-t-il, le litige soumis par M. St-Amant oppose le Cégep à l’un de ses membres, litige interne qui ne relève pas de la compétence de la Commission. Selon l’avocat, M. St-Amant, qui est un mandataire du Cégep en raison de son statut de membre du conseil et du comité exécutif, doit exercer ses droits à ce titre, en vertu des dispositions du Code civil du Québec (articles 311, 312, 313 notamment), et s’adresser à la Cour supérieure 6 . L’avocat du Cégep soutient que M. St-Amant devrait plutôt formuler une plainte auprès de la Commission puisqu’il déplore le refus du Cégep de lui donner accès à un document qu’il prétend nécessaire à l’exercice de ses fonctions; à son avis, la contestation du refus du responsable de donner à M. St-Amant accès au document en litige ne peut être soumise à la Commission par un recours en révision. Il soutient particulièrement que la Commission n’a pas compétence pour entendre en révision un litige résultant de l’application de l’article 62 de la Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels. L’avocat du Cégep signale que la Commission doit comprendre que certains membres du conseil d’administration et du comité exécutif, comme M. St-Amant qui est aussi 4 Collège français primaire inc. c. Ouimet (C.Q.) [1996] C.A.I. 439, 447. 5 CSST c. Alain Houle & associés inc. (C.Q.) [1998] C.A.I. 514, 524-525. 6 École Peter Hall inc. c. Rossignol (C.Q.) [1995] C.A.I. 454.
00 17 95 9 président d’un syndicat, portent un « double chapeau » et que cette situation crée un problème de gestion des documents. L’avocat du Cégep conclut que M. St-Amant a fait le choix de se soustraire à l’application de la Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels : il n’a pas formulé de demande d’accès en vertu de cette loi et il ne peut, conséquemment, soumettre une demande de révision à la Commission qui n’a pas compétence pour l’entendre; selon lui, les articles 9 et 135, notamment, ne reçoivent pas application. M. St-Amant avance pour sa part que l’article 62 ou l’article 67.2, invoqués par lui à l’appui de son droit d’accès, ne sauraient l’empêcher de prendre appui sur d’autres dispositions législatives. À son avis, cependant, le Cégep est forclos d’invoquer des restrictions autres que celles qui, en vertu de la Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels, ont justifié le refus du responsable de l’accès. LA DÉCISION PRÉLIMINAIRE: La Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels est très claire. Cette loi s’applique, sauf exceptions expressément prévues par le législateur, aux documents détenus par un organisme public dans l’exercice de ses fonctions : 1. La présente loi s'applique aux documents détenus par un organisme public dans l'exercice de ses fonctions, que leur conservation soit assurée par l'organisme public ou par un tiers. Elle s'applique quelle que soit la forme de ces documents: écrite, graphique, sonore, visuelle, informatisée ou autre.
00 17 95 10 Elle prévoit, directement, ou par référence (articles 50, 168 à 171 notamment), les règles qui régissent l’accès aux documents des organismes publics ainsi que la protection des renseignements personnels détenus par ces organismes. L’une de ces règles a pour effet de maintenir les droits d’accès qui sont dévolus à certaines personnes et qui résultent de l’application d’autres lois : les restrictions prévues par la Loi sur l’accès ne s’appliquent pas aux droits d’accès ainsi dévolus, à moins que l’exercice de ces droits ne porte atteinte à la protection des renseignements personnels: 171. Malgré les articles 168 et 169, la présente loi n'a pas pour effet de restreindre: 1 o l'exercice du droit d'accès d'une personne à un document résultant de l'application d'une autre loi ou d'une pratique établie avant le l er octobre 1982, à moins que l'exercice de ce droit ne porte atteinte à la protection des renseignements personnels; 2 o la protection des renseignements personnels ni l'exercice du droit d'accès d'une personne à un renseignement nominatif la concernant, résultant de l'application d'une autre loi ou d'une pratique établie avant le ler octobre 1982; La Loi sur l’accès énonce une autre règle majeure en matière d’accès : le 3 ième paragraphe de l’article 171 prévoit que cette loi n’a pas pour effet de restreindre : 3 o la communication de documents ou de renseignements exigés par le Protecteur du citoyen ou par assignation, mandat ou ordonnance d'une personne ou d'un organisme ayant le pouvoir de contraindre à leur communication. Il est logique que la Loi sur l’accès n’ait pas pour effet de restreindre la communication d’un document qui est exigée ou ordonnée par une personne (ou un organisme) qui en a le pouvoir pour l’exercice de sa propre compétence; pareil effet, s’il était possible, nuirait à l’exercice des pouvoirs conférés à cette personne ainsi qu’aux recours qui, le cas échéant, sont introduits devant elle. La distinction entre l’ordonnance de communication d’un document d’un organisme public, visée par le 3 ième paragraphe de l’article 171, et d’autres
00 17 95 11 demandes d’accès s’impose de toute évidence dans l’application de restrictions par le responsable de l’accès; ainsi, le responsable ne pourrait appliquer une restriction à l’accès à un document visé par l’ordonnance de communication émise par un tribunal judiciaire agissant à l’intérieur de sa compétence. L’article 171 n’altère pas la fonction du responsable de l’accès; il régit l’application, par le responsable, des restrictions à l’accès dans certaines circonstances précises. La preuve qui a été faite démontre que le document visé par la demande d’accès de M. St-Amant est détenu par le Cégep dans l’exercice de ses fonctions. Le Cégep est un organisme public au sens de la Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels : 3. Sont des organismes publics: le gouvernement, le Conseil exécutif, le Conseil du trésor, les ministères, les organismes gouvernementaux, les organismes municipaux, les organismes scolaires et les établissements de santé ou de services sociaux. Sont assimilés à des organismes publics, aux fins de la présente loi: le lieutenant-gouverneur, l'Assemblée nationale, un organisme dont celle-ci nomme les membres et une personne qu'elle désigne pour exercer une fonction en relevant, avec le personnel qu'elle dirige. Les organismes publics ne comprennent pas les tribunaux au sens de la Loi sur les tribunaux judiciaires (chapitre T-16). 6. Les organismes scolaires comprennent les commissions scolaires, le Conseil scolaire de l'île de Montréal, les institutions dont le régime d'enseignement est l'objet d'une entente internationale au sens de la Loi sur le ministère des Relations internationales, les collèges d'enseignement général et professionnel, l'Université du Québec ainsi que ses universités constituantes, instituts de recherche et écoles supérieures. Ils comprennent également les établissements agréés aux fins de subvention en vertu de la Loi sur l'enseignement privé (chapitre E-9.1) et les établissements d'enseignement supérieur dont plus de la moitié des dépenses de fonctionnement sont payées sur les crédits apparaissant au budget de dépenses déposée à l'Assemblée nationale.
00 17 95 12 L’article 9 de la Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels confère à toute personne qui en fait la demande un droit d’accès aux documents d’un organisme public, ce, sous réserve de l’application de restrictions à l’accès prévues par le législateur : 9. Toute personne qui en fait la demande a droit d'accès aux documents d'un organisme public. Ce droit ne s'étend pas aux notes personnelles inscrites sur un document, ni aux esquisses, ébauches, brouillons, notes préparatoires ou autres documents de même nature. La preuve démontre que M. St-Amant a fait une demande d’accès à un document visé par l’article 1 précité. La Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels s’applique à cette demande, quelle que soit la qualité en vertu de laquelle M. St-Amant l’a adressée. M. St-Amant est nécessairement visé par l’expression « toute personne » prévue par le législateur. La qualité de membre du comité exécutif de M. St-Amant, qualité en vertu de laquelle M. St-Amant a formulé ses demandes d’accès et de révision, est sans effet sur la compétence exclusive attribuée par la loi à la Commission. La compétence de la Commission lui est attribuée par la loi, non pas par le titre, le statut ou la qualité de la personne qui fait une demande d’accès. Les dispositions attributives de compétence sont très claires et seul le législateur peut les modifier. 122. La Commission a pour fonction d'entendre, à l'exclusion de tout autre tribunal, les demandes de révision faites en vertu de la présente loi. La Commission exerce également les fonctions qui lui sont attribuées par la Loi sur la protection des renseignements personnels dans le secteur privé. 135. Une personne dont la demande écrite a été refusée en tout ou en partie par le responsable de l'accès aux documents ou de la protection des renseignements personnels peut demander à la Commission de réviser cette décision. Une personne qui a fait une demande en vertu de la présente loi peut demander à la Commission de réviser toute décision du responsable sur le délai de
00 17 95 13 traitement de la demande, sur le mode d'accès à un document ou à un renseignement, sur l'application de l'article 9 ou sur les frais exigibles. Ces demandes doivent être faites dans les trente jours qui suivent la date de la décision ou de l'expiration du délai accordé par la présente loi au responsable pour répondre à une demande. La Commission peut toutefois, pour un motif raisonnable, relever le requérant du défaut de respecter ce délai. 168. Les dispositions de la présente loi prévalent sur celles d'une loi générale ou spéciale postérieure qui leur seraient contraires, à moins que cette dernière loi n'énonce expressément s'appliquer malgré la présente loi. La Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels régit notamment l’accès aux documents demandés par des personnes agissant à l’intérieur d’un organisme public, à savoir les demandes faites « de l’interne ». Cette loi s’applique à des documents détenus par les organismes publics dans l’exercice de leurs fonctions et elle détermine, par des règles, l’accessibilité à ces documents. Exception faite des renseignements nominatifs parce qu’ils sont confidentiels (articles 53, 59, 62 et 83 notamment), cette loi ne fait aucune distinction entre les demandeurs « internes » ou « externes ». Il suffit d’examiner chacune des restrictions à l’accès pour se convaincre que tous les documents non nominatifs détenus par un organisme public dans l’exercice de ses fonctions ne sont pas automatiquement accessibles à toutes les personnes qui œuvrent au sein de cet organisme. Le législateur a clairement décidé que la Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels régissait l’accès aux documents détenus par un organisme public dans l’exercice de ses fonctions ainsi que la protection des renseignements personnels détenus par ces organismes. Le responsable de l’accès et de la protection des renseignements personnels visé à l’article 8 de la Loi sur l’accès exerce donc une importante fonction au sein d’un organisme public.
00 17 95 14 Ni M. St-Amant, ni le responsable de l’accès aux documents du Cégep n’auraient pu, à l’encontre de ce que le législateur a prévu, choisir ou décider de soustraire la demande d’accès au document en litige à l’application de la Loi sur l’accès. M. St-Amant a demandé à la Commission de réviser le refus du responsable; la Commission est le tribunal compétent pour entendre la demande de révision de M. St-Amant. L’avocat du Cégep prétend que M. St-Amant doit, pour faire valoir son droit d’accès en qualité d’administrateur et contester la décision du responsable, s’adresser à la Cour supérieure, ce, en vertu du Code civil du Québec. Cet argument ne tient pas compte de l’article 171 de la Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels, notamment du 1 er paragraphe de cet article, qui prévoit la règle voulant que cette loi n’a pas pour effet de restreindre l’exercice du droit d’accès d’une personne à un document résultant de l’application d’une autre loi : 171. Malgré les articles 168 et 169, la présente loi n'a pas pour effet de restreindre: 1 o l'exercice du droit d'accès d'une personne à un document résultant de l'application d'une autre loi ou d'une pratique établie avant le l er octobre 1982, à moins que l'exercice de ce droit ne porte atteinte à la protection des renseignements personnels; 2 o la protection des renseignements personnels ni l'exercice du droit d'accès d'une personne à un renseignement nominatif la concernant, résultant de l'application d'une autre loi ou d'une pratique établie avant le ler octobre 1982; 3 o la communication de documents ou de renseignements exigés par le Protecteur du citoyen ou par assignation, mandat ou ordonnance d'une personne ou d'un organisme ayant le pouvoir de contraindre à leur communication. L’article 171 exige du responsable et de la Commission qu’ils tiennent compte, dans l’exercice de leurs fonctions respectives, des droits d’accès à un document qui sont particulièrement conférés à certaines personnes et qui résultent de l’application d’autres lois. La Commission se doit donc, dans l’exercice de sa compétence en révision, de
00 17 95 15 vérifier si quelque disposition législative associe la qualité de M. St-Amant à un droit d’accès propre dont l’exercice ne peut être restreint par les restrictions prévues par la Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels. La preuve démontre clairement que M. St-Amant, qui est une personne visée par l’expression « toute personne », a formulé une demande d’accès au Cégep, laquelle a fait l’objet d’un refus du responsable, refus dont la révision est demandée au tribunal compétent par M. St-Amant. PAR CES MOTIFS, LA COMMISSION : REJETTE l’objection relative à la compétence de la Commission; ORDONNE aux parties de se conformer à la convocation dont avis leur sera communiqué par la Commission. HÉLÈNE GRENIER Commissaire Québec, le 16 mai 2002. M e François Charette Lavery, De Billy Avocat du Cégep.
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