Commission d'accès à l'information du Québec Dossier : 03 21 23 Date : 7 janvier 2005 Commissaire : M e Hélène Grenier X Demandeur c. VILLE DE LÉVIS Organisme DÉCISION OBJET DEMANDE DE RÉVISION EN MATIÈRE D'ACCÈS [1] Par lettre datée du 26 septembre 2003, le demandeur s’adresse à l’organisme pour obtenir, concernant un dossier qu’il identifie, les documents suivants, « le tout en copies certifiées conformes, datées et initialées : • Copie du procès-verbal de la séance du Conseil d’Arrondissement des Chutes-de-la-Chaudière-Est de ce mercredi 17 septembre 2003; • Copie de tout projet de modification des règlements de construction touchant les zones concernées, soit les zones 450 et 451; • Copie de tout projet de modification des règlements de zonage touchant les zones concernées, soit les zones 450 et 451; • Copie de toutes résolutions et recommandations du Comité consultatif d’urbanisme et/ou de la Commission d’urbanisme;
03 21 23 Page : 2 • Copie de la demande de modification auxdits règlements, faite par toute personne intéressée et déposée au soutien de ladite demande; • Copie de tous les documents (plans, formulaire de demande, formulaire de paiement de demande, étude d’ingénierie préalable, etc.), fournis et nécessaires au soutien de ladite demande de modification aux règlements; • Tout autre document pertinent nécessaire à la bonne et juste compréhension d’un tel dossier. ». [2] Le 7 octobre 2003, la responsable de l’accès aux documents de l’organisme lui donne avis de la réception, le 3 octobre précédent, de sa demande d’accès. Le 23 octobre 2003, elle l’avise de ce qui suit : « Nous avons le regret de vous informer que nous ne pouvons donner suite à votre demande dans le délai de vingt (20) jours prévu par la Loi. Nous requérons un délai additionnel de dix (10) jours vu certaines contraintes. Soyez assuré que nous répondrons à votre demande au plus tard le 3 novembre 2003. ». [3] Le 3 novembre 2003, la responsable donne au demandeur accès aux documents suivants : • procès-verbal de la séance du Conseil d’Arrondissement des Chutes-de-la-Chaudière-Est tenue le 17 septembre 2003; • reçu numéro J-0007724 du 24 juillet 2003; • copies de la matrice graphique; • extrait du règlement de zonage (grille de spécifications). [4] Elle indique qu’elle doit recevoir les observations d’un tiers avant de savoir si elle peut communiquer une demande de modification de zonage avec un plan d’ensemble et une description du projet, documents qui, selon la responsable, sont constitués de renseignements visés par l’article 23 de la Loi sur l’accès 1 . [5] Elle refuse de donner accès aux documents suivants : • projet de règlement modifiant le règlement numéro 273-90 de l’ex-Ville de Saint-Romuald et projet de règlement modifiant le règlement numéro 276-90 sur les plans d’aménagement d’ensemble de l’ex-Ville de Saint-Romuald, en vertu de l’article 36 de la Loi sur l’accès; • procès-verbal du C.C.U. (RCCU-CCE-03-09-339), en vertu de l’article 39 de la Loi sur l’accès; 1 L.R.Q., c. A-2.1.
03 21 23 Page : 3 • fiche de prise de décision du 14 octobre 2003, en vertu des articles 31, 37 et 39 de la Loi sur l’accès. [6] La responsable précise qu’aucun document n’existe relativement à « tout projet de modification des règlements de construction touchant les zones 450 et 451 ». [7] Elle informe enfin le demandeur de ce qui suit : « Les frais pour la transmission des documents auxquels nous vous donnons accès s’élèvent à 3,75 $. Sur réception de cette somme, il nous fera plaisir de vous remettre ces documents… ». [8] Le 26 novembre 2003, le demandeur s’adresse à la Commission dans les termes suivants : « La présente est pour une révision de la réponse obtenue suite à la demande d’accès à l’information que j’ai fait parvenir à la Ville de Lévis le lundi 29 septembre 2003. Je n’ai eu aucune réponse à l’expiration du délai pour une telle demande, soit le 3 novembre 2003. La réponse ne m’a été fournie que le lendemain, soit le 4 novembre 2003, soit après l’expiration étirée du délai. ». PREUVE i) de l’organisme [9] M e Sylvie Dionne, responsable de l’accès aux documents de l’organisme, témoigne sous serment. Elle a traité la demande d’accès datée du 26 septembre 2003 conformément à la Loi sur l’accès. Elle a, le 3 novembre 2003, date d’expiration du délai prolongé pour donner suite à cette demande d’accès, fait poster sa décision et ainsi répondu au demandeur selon les prescriptions de l’article 47 de cette loi; elle n’avait pas, en vertu de cette disposition, ni à lui remettre les documents accessibles le 3 novembre 2003 ni à lui fournir des copies certifiées conformes. [10] Elle a donc, le 3 novembre 2003, indiqué au demandeur : • que le procès-verbal visé par sa demande était accessible; • qu’il n’y avait pas de projet de modification des règlements de construction concernant les zones 450 et 451;
03 21 23 Page : 4 • qu’elle refusait, en vertu de l’article 36 de la Loi sur l’accès, de communiquer les projets de règlement modifiant les règlements 273-90 (zonage) et 276-90 (plans d’aménagement d’ensemble); • qu’elle refusait, en vertu de l’article 39 de la Loi sur l’accès, de lui communiquer le procès-verbal du C.C.U. visé par la demande (« résolutions et recommandations du Comité consultatif d’urbanisme et/ou de la Commission d’urbanisme »); • qu’elle devait, en vertu de l’article 25 de la Loi sur l’accès, consulter le tiers concernant sa demande de modification au zonage, son plan d’ensemble et la description de son projet, ces documents étant visés par l’article 23 de la même loi. [11] La responsable ajoute que l’organisme ne détient pas de formulaire spécifique aux demandes de modification aux règlements de zonage, les requérants procédant habituellement par simple lettre. Elle précise par ailleurs avoir, le 3 novembre 2003, donné au demandeur accès à un reçu (J-0007724) pour le renseigner sur le paiement résultant de la présentation d’une demande de modification à un règlement, l’organisme ne détenant pas, non plus, de « formulaire de paiement de demande ». [12] La responsable a, le 3 novembre 2003, omis de préciser au demandeur que la vérification qu’elle avait effectuée indiquait que l’étude d’ingénierie préalable visée par la demande d’accès du 26 septembre 2003 n’existait pas. Elle confirme, séance tenante, par le dépôt d’une note (O-1) qui lui est adressée le 13 décembre 2004 par un chef de service de l’arrondissement concerné, que cette étude n’est pas détenue. Elle reconnaît que l’inexistence de cette étude d’ingénierie aurait dû faire partie de sa décision du 3 novembre 2003; elle souligne que cet oubli, porté à sa connaissance quelques jours avant l’audience et à l’occasion d’une médiation, aurait pu lui être promptement signalé par le demandeur qui s’adresse régulièrement à elle pour obtenir des documents. [13] La responsable considère que sa décision du 3 novembre 2003 n’a pas à être complétée par l’ajout d’autres documents. À cette date, elle avait par surcroît donné accès à la matrice graphique ainsi qu’à un extrait du règlement de zonage (grille de spécifications); elle avait même renseigné le demandeur sur l’existence d’un projet de règlement modifiant le règlement numéro 276-90 sur les plans d’aménagement d’ensemble de l’ex-Ville de Saint-Romuald. [14] Quant au respect des délais applicables, la responsable mentionne qu’elle a un nombre important de demandes d’accès à traiter et qu’elle le fait dans les délais prescrits par la loi.
03 21 23 Page : 5 [15] La responsable précise que le tiers consulté ne lui a pas répondu à la date de l’expiration du délai qu’elle avait établi à cet égard en vertu de l’article 49 de la Loi sur l’accès; elle a alors communiqué avec lui pour s’assurer de sa position qui semblait favorable à l’accès à des documents qu’il considérait toutefois confidentiels, position qu’il s’engageait à confirmer par écrit. Elle a refusé l’accès aux documents fournis par le tiers en vertu de l’article 23 de la Loi sur l’accès, compte tenu de la conversation qu’elle avait eue avec l’architecte du tiers et en raison du défaut du tiers de consentir par écrit à la communication de la demande de modification, du plan d’ensemble et de la description du projet qu’il avait fournis à l’organisme La responsable souligne que la demande de révision a été soumise à la Commission avant même qu’elle puisse renseigner le demandeur au sujet des démarches qu’elle avait effectuées auprès du tiers. [16] La responsable mentionne que le dossier identifié par le demandeur dans sa demande d’accès a progressé entre la date de la demande de révision (26 novembre 2003) et celle de l’audition devant la Commission (13 décembre 2004), ce qui explique l’accès donné, le 9 décembre 2004, aux documents (O-2, en liasse) détenus qui étaient en litige et auxquels l’accès avait légalement et de bonne foi été refusé. L’avis fixant l’audition de la demande de révision au 13 décembre 2004 a été posté par la Commission le 7 octobre 2004. La responsable a, de nouveau, joint le tiers au début de décembre 2004; elle a, le 9 décembre 2004 et compte tenu du consentement exprimé par le tiers, donné au demandeur accès à la demande de modification au règlement de zonage, à la description du projet ainsi qu’au plan d’ensemble (O-2, en liasse) fournis par ce tiers. [17] Elle a également, le 9 décembre 2004, donné au demandeur accès aux documents suivants (O-2, en liasse): • projet de règlement modifiant le règlement numéro 273-90 de l’ex-Ville de Saint-Romuald, qui a été soumis à la consultation publique et adopté en 2004; • projet de règlement modifiant le règlement numéro 276-90 sur les plans d’aménagement d’ensemble de l’ex-Ville de Saint-Romuald, qui a été soumis à la consultation publique et adopté par l’organisme en juin 2004; • résolution du comité d’urbanisme (RCCU-CCE-03-09-339) concernant une demande de modification aux règlements relatifs aux PAE et au zonage.
03 21 23 Page : 6 [18] Elle souligne enfin que la fiche de prise de décision du 14 octobre 2003 n’était pas visée par la demande d’accès du 26 septembre 2003 et qu’elle n’avait pas à en traiter. [19] La responsable n’est pas contre-interrogée par le demandeur à qui l’occasion de le faire est donnée par la Commission. ii) du demandeur [20] Le demandeur témoigne sous serment. Il a adressé une demande d’accès à l’organisme et il s’attendait à ce que la responsable la traite dans les délais prévus par la loi. [21] Il a construit sa maison sur le territoire de l’ex-Ville de Saint-Romuald; il demande les études d’ingénierie qui empêcheront que des inondations (D-1, en liasse) se reproduisent sur son terrain de même que tous les documents qui existent et qui lui assureront la quiétude. ARGUMENTATION i) de l’organisme [22] La demande de révision porte exclusivement sur le délai de traitement de la demande d’accès. Elle ne vise donc pas, notamment, l’étude d’ingénierie inexistante dont la responsable a omis de faire mention dans sa décision. [23] La demande d’accès du 26 septembre 2003 a été traitée conformément à la loi, dans le respect des délais prévus. ii) du demandeur [24] Il y a lieu de se questionner sur la bonne foi ou le bon vouloir de l’organisme qui a attendu au 9 décembre 2004 pour donner accès aux documents auxquels l’accès lui avait été refusé en novembre 2003. Le demandeur n’avait pas à constamment réitérer sa demande d’accès pour obtenir ces documents.
03 21 23 Page : 7 DÉCISION Les modalités d’exercice du droit d’accès : [25] La Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels prévoit les modalités selon lesquelles le droit d’accès à un document s’exerce; lorsque la copie d’un document est demandée, ces modalités excluent l’obligation pour un responsable de fournir des copies certifiées conformes, datées et initialées : 10. Le droit d'accès à un document s'exerce par consultation sur place pendant les heures habituelles de travail ou à distance. Le requérant peut également obtenir copie du document, à moins que sa reproduction ne nuise à sa conservation ou ne soulève des difficultés pratiques sérieuses en raison de sa forme. A la demande du requérant, un document informatisé doit être communiqué sous la forme d'une transcription écrite et intelligible. [26] La responsable s’est adéquatement acquittée de son obligation en transmettant au demandeur une simple copie de documents. La demande de révision : A) L’accès au « procès-verbal de la séance du Conseil d’Arrondissement des Chutes-de-la-Chaudière-Est du 17 septembre 2003 » : [27] La preuve non contredite démontre que la responsable a donné accès à ce document le 3 novembre 2003, date d’expiration du délai qu’elle avait, motif à l’appui, prolongé de 10 jours en vertu de l’article 47 de la Loi sur l’accès. La preuve non contredite démontre que la responsable a, conformément à l’article 11 de la même loi, informé le demandeur du montant approximatif qui lui serait chargé pour la transmission, entre autres documents, de ce procès-verbal :
03 21 23 Page : 8 11. L'accès à un document est gratuit. Toutefois, des frais n'excédant pas le coût de sa transcription, de sa reproduction ou de sa transmission peuvent être exigés du requérant. Le montant et les modalités de paiement de ces frais sont prescrits par règlement du gouvernement; ce règlement peut prévoir les cas où une personne est exemptée du paiement. L'organisme public qui entend exiger des frais en vertu du présent article doit informer le requérant du montant approximatif qui lui sera chargé, avant de procéder à la transcription, la reproduction ou la transmission du document. [28] La Commission est d’avis que la responsable a traité la demande d’accès au procès-verbal conformément à l’article 47 de la Loi sur l’accès et que sa décision n’a pas à être révisée à cet égard. La preuve non contredite démontre spécifiquement que la demande d’accès a été reçue le 3 octobre 2003 et qu’un délai additionnel de 10 jours, dont le demandeur a été informé le 23 octobre suivant, a été appliqué au traitement de cette demande : 47. Le responsable doit, avec diligence et au plus tard dans les vingt jours qui suivent la date de la réception d'une demande: 1° donner accès au document, lequel peut alors être accompagné d'informations sur les circonstances dans lesquelles il a été produit; 2°… 3° … Si le traitement de la demande dans le délai prévu par le premier alinéa ne lui paraît pas possible sans nuire au déroulement normal des activités de l'organisme public, le responsable peut, avant l'expiration de ce délai, le prolonger d'une période n'excédant pas dix jours. Il doit alors en donner avis au requérant par courrier dans le délai prévu par le premier alinéa.
03 21 23 Page : 9 B) L’accès à « tout projet de modification des règlements de construction touchant les zones concernées, soit les zones 450 et 451 » : [29] La preuve non contredite démontre que ce document était inexistant et que la réponse explicite de la responsable, conforme à l’article 47 précité, n’a pas à être révisée à cet égard : 47. Le responsable doit, avec diligence et au plus tard dans les vingt jours qui suivent la date de la réception d'une demande: … 3° informer le requérant que l'organisme ne détient pas le document demandé ou que l'accès ne peut lui y être donné en tout ou en partie; … Si le traitement de la demande dans le délai prévu par le premier alinéa ne lui paraît pas possible sans nuire au déroulement normal des activités de l'organisme public, le responsable peut, avant l'expiration de ce délai, le prolonger d'une période n'excédant pas dix jours. Il doit alors en donner avis au requérant par courrier dans le délai prévu par le premier alinéa. C) L’accès à « tout projet de modification des règlements de zonage touchant les zones concernées, soit les zones 450 et 451 » : [30] La preuve non contredite démontre que la responsable a, le 3 novembre 2003, refusé de donner accès au projet de règlement modifiant le règlement de zonage numéro 273-90 de l’ex-Ville de Saint-Romuald, ce, en vertu de l’article 36 de la Loi sur l’accès : 36. Un organisme public peut refuser de communiquer toute version préliminaire ou tout projet de texte législatif ou réglementaire jusqu'à l'expiration de dix ans de sa date. Sous réserve du paragraphe 5 o du premier alinéa de l'article 33, il en est de même des analyses s'y rapportant directement à moins que le projet de texte législatif ait été déposé devant l'Assemblée
03 21 23 Page : 10 nationale ou que le projet de texte réglementaire ait été rendu public conformément à la loi. [31] La preuve démontre que l’accès à ce document (O-2, en liasse) a cependant été consenti quelques jours avant l’audition de la demande de révision parce que le projet de règlement avait, entre la date de la demande de révision et celle de l’audience devant la Commission, été rendu public et adopté par l’organisme. [32] La Commission constate que la décision du 3 novembre 2003, appuyée sur l’article 36 précité, est fondée et n’avait pas à être révisée. La Commission constate également que la demande d’accès a, à cet égard, été traitée conformément aux articles 47 et 50 de la Loi sur l’accès : 47. Le responsable doit, avec diligence et au plus tard dans les vingt jours qui suivent la date de la réception d'une demande: … 3° informer le requérant que l'organisme ne détient pas le document demandé ou que l'accès ne peut lui y être donné en tout ou en partie; … Si le traitement de la demande dans le délai prévu par le premier alinéa ne lui paraît pas possible sans nuire au déroulement normal des activités de l'organisme public, le responsable peut, avant l'expiration de ce délai, le prolonger d'une période n'excédant pas dix jours. Il doit alors en donner avis au requérant par courrier dans le délai prévu par le premier alinéa. 50. Le responsable doit motiver tout refus de donner communication d'un renseignement et indiquer la disposition de la loi sur laquelle ce refus s'appuie.
03 21 23 Page : 11 D) L’accès à « toutes résolutions et recommandations du Comité consultatif d’urbanisme et/ou de la Commission d’urbanisme : [33] La preuve démontre que la responsable a, le 3 novembre 2003, refusé de donner accès à la résolution (procès-verbal) RCCU-CCE-03-09-339 visée par la demande et détenue, ce, en vertu de l’article 39 de la Loi sur l’accès : 39. Un organisme public peut refuser de communiquer une analyse produite à l'occasion d'une recommandation faite dans le cadre d'un processus décisionnel en cours, jusqu'à ce que la recommandation ait fait l'objet d'une décision ou, en l'absence de décision, qu'une période de cinq ans se soit écoulée depuis la date où l'analyse a été faite. [34] La preuve démontre que la demande d’accès a, à cet égard, été traitée conformément à l’article 47 de la même loi : 47. Le responsable doit, avec diligence et au plus tard dans les vingt jours qui suivent la date de la réception d'une demande: … 3° informer le requérant que l'organisme ne détient pas le document demandé ou que l'accès ne peut lui y être donné en tout ou en partie; … Si le traitement de la demande dans le délai prévu par le premier alinéa ne lui paraît pas possible sans nuire au déroulement normal des activités de l'organisme public, le responsable peut, avant l'expiration de ce délai, le prolonger d'une période n'excédant pas dix jours. Il doit alors en donner avis au requérant par courrier dans le délai prévu par le premier alinéa. 50. Le responsable doit motiver tout refus de donner communication d'un renseignement et indiquer la disposition de la loi sur laquelle ce refus s'appuie.
03 21 23 Page : 12 [35] La preuve démontre par ailleurs que cette résolution, qui a été communiquée au demandeur le 9 décembre 2004 (O-2, en liasse), est constituée d’une analyse et d’une recommandation. La responsable devait donc donner au demandeur accès à la recommandation qui n’était pas visée par la restriction prévue par l’article 39 précité et invoquée à l’appui de son refus. E) L’accès à « la demande de modification auxdits règlements, faite par toute personne intéressée et déposée au soutien de ladite demande » et à « tous les documents (plans, formulaire de demande, formulaire de paiement de demande, étude d’ingénierie préalable, etc.), fournis et nécessaires au soutien de ladite demande de modification aux règlements : [36] La preuve démontre que la responsable a, en vertu de l’article 23 de la Loi sur l’accès, refusé de donner accès à la demande de modification au zonage ainsi qu’au plan d’ensemble et à la description du projet qui avaient été fournis par le tiers: 23. Un organisme public ne peut communiquer le secret industriel d'un tiers ou un renseignement industriel, financier, commercial, scientifique, technique ou syndical de nature confidentielle fourni par un tiers et habituellement traité par un tiers de façon confidentielle, sans son consentement. [37] La preuve démontre que la responsable s’est entretenue avec le tiers afin d’obtenir son consentement à la communication de ces renseignements destinés à être éventuellement rendus publics. La preuve démontre qu’elle n’a pas obtenu ce consentement avant la date de la demande de révision. L’absence du tiers à l’audience ne permet pas, par ailleurs, à la Commission d’être convaincue de l’application de l’article 23 de la Loi sur l’accès; la Commission comprend cependant que l’organisme a finalement donné au demandeur accès aux documents en litige fournis par le tiers (O-2, en liasse). [38] La preuve démontre que les formulaires de demande de modification ainsi que les « formulaires de paiement de demande » de modification aux règlements n’existent pas. Il en est de même de l’étude d’ingénierie préalable, également visée par la demande d’accès. La responsable devait, en vertu de l’article 47 précité, informer le demandeur que l’organisme ne détenait pas ces documents :
03 21 23 Page : 13 47. Le responsable doit, avec diligence et au plus tard dans les vingt jours qui suivent la date de la réception d'une demande: … 3° informer le requérant que l'organisme ne détient pas le document demandé ou que l'accès ne peut lui y être donné en tout ou en partie; … Si le traitement de la demande dans le délai prévu par le premier alinéa ne lui paraît pas possible sans nuire au déroulement normal des activités de l'organisme public, le responsable peut, avant l'expiration de ce délai, le prolonger d'une période n'excédant pas dix jours. Il doit alors en donner avis au requérant par courrier dans le délai prévu par le premier alinéa. [39] La Commission rappelle, en ce qui concerne les documents inexistants, que la Loi sur l’accès ne s’applique qu’aux documents suivants : 1. La présente loi s'applique aux documents détenus par un organisme public dans l'exercice de ses fonctions, que leur conservation soit assurée par l'organisme public ou par un tiers. Elle s'applique quelle que soit la forme de ces documents: écrite, graphique, sonore, visuelle, informatisée ou autre. F) L’accès à «tout autre document pertinent nécessaire à la bonne et juste compréhension d’un tel dossier» : [40] La preuve démontre que la responsable a, le 3 novembre 2003, indiqué au demandeur : • Que l’organisme détenait aussi un projet de règlement modifiant le règlement numéro 276-90 sur les plans d’aménagement d’ensemble de l’ex-Ville de Saint-Romuald, projet auquel elle refusait l’accès en vertu de l’article 36 précité; • Qu’elle lui donnait accès à la matrice graphique ainsi qu’à un extrait du règlement de zonage (grille de spécifications) pertinents.
03 21 23 Page : 14 [41] La preuve non contredite démontre que la responsable n’avait aucun autre document à ajouter sous cette rubrique dans sa décision du 3 novembre 2003 et que la demande d’accès a, à cet égard, été traitée conformément aux articles 47 et 50 précités. [42] La preuve démontre que la responsable a, le 9 décembre 2004, donné accès (O-2, en liasse) au projet de règlement précité, adopté le 30 juin 2004 par le conseil de l’organisme. La Commission constate que la décision du 3 novembre 2003, prise concernant l’accès à ce projet de règlement, était fondée en vertu de l’article 36 précité. [43] La preuve démontre enfin que la fiche de prise de décision était inexistante à la date de la demande d’accès et qu’elle ne pouvait conséquemment être visée ni par cette demande ni par la demande de révision. [44] POUR CES MOTIFS, LA COMMISSION : CONSTATE que le demandeur a eu, avant l’instruction de sa demande, accès aux documents fournis par le tiers ainsi qu’à la résolution comprenant la recommandation qui lui était accessible; REJETTE, quant au reste, la demande de révision du 26 novembre 2003. HÉLÈNE GRENIER Commissaire
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