Commission d'accès à l'information du Québec Dossier : 04 00 83 Date : 26 novembre 2004 Commissaire : M e Hélène Grenier LES PAVAGES LAURENTIENS (1986) INC. Demanderesse c. VILLE DE RIMOUSKI Organisme DÉCISION PRÉLIMINAIRE OBJET DEMANDE DE RÉVISION EN MATIÈRE D'ACCÈS [1] La demanderesse s’adresse à la Ville de Rimouski (la Ville) le 10 décembre 2003 pour obtenir les documents qu’elle énumère et regroupe en 15 « points ». [2] Le 9 janvier 2004, le responsable de l’accès aux documents de la Ville répond à cette demande; il indique : • « …Concernant les points 1 et 9, il est possible de vous transmettre l’offre de service de la firme Gestion Aérotech inc., en date du 30 juin 2000 ainsi que sa mise à jour en date du 3 mai 2002 et la résolution octroyant le mandat à cette firme. Aucun contrat de service n’est intervenu entre la Ville et Gestion Aérotech inc. ou la firme Technisol.
04 00 83 Page : 2 • En ce qui concerne les points 2, 3 et 8 de votre demande, nous attendons de connaître la position de la firme Technisol. • Concernant les points 4, 5, 6 et 13 de votre demande, il nous est possible de fournir les documents détenus par la Ville. • En ce qui concerne le point 7 …, cette demande relève de la compétence de Transports Canada… • Il nous est également possible de vous fournir les documents concernant les points 10, 11 et 12 de votre demande. • Concernant le point 14 de votre demande, il nous est possible de vous fournir les résolutions approuvant les avis de changement numéros 1 et 2. • Concernant le point 15 de votre demande, il nous est possible de vous fournir les documents demandés…. ». [3] Le 14 janvier 2004, la demanderesse requiert la révision de la décision du responsable concernant les documents du point 7 de la demande. [4] Le 16 janvier 2004, et après avoir donné à Technisol avis de la demande d’accès concernant les documents des points 2, 3 et 8, le responsable précise à la demanderesse qu’après considération, il lui fournit les documents du point 8 qui sont détenus par la Ville. Il indique également, concernant le point 3 de la demande, que la Ville ne détient pas de documents autres que ceux déjà fournis à la demanderesse. [5] Le 20 janvier 2004, le responsable indique à la demanderesse qu’il ne peut lui transmettre : • Relativement aux documents du point 14, « les 3 rapports préparés par les membres du personnel de la Ville concernant ces avis de changement, compte tenu qu’ils contiennent des avis ou recommandations que la Ville entend protéger en vertu de l’article 37 de la Loi sur l’accès aux documents et qu’ils réfèrent à une opinion juridique protégée en vertu de l’article 31 de ladite Loi. ». • Relativement aux documents du point 6, le « plan quinquennal concernant le programme d’immobilisations de l’aéroport de Rimouski préparé en avril 2001 par la firme Gestion Aérotech inc. pour la Ville de Rimouski, compte tenu que ce document constitue une analyse et contient des avis ou recommandations protégés en vertu des articles 37, alinéa 2 et 39 de la Loi. ». [6] Le 26 janvier 2004, la demanderesse donne avis d’un ajout à sa demande de révision. Elle explique que ce n’est que le 20 janvier 2004 que le responsable
04 00 83 Page : 3 l’informait que d’autres documents concernant les points 6 et 14 de la demande d’accès étaient en sa possession; selon elle, les restrictions invoquées au soutien du refus de communiquer ces documents ne peuvent être plaidées parce qu’elles sont soulevées hors délai. Elle souligne par ailleurs qu’aucune décision n’a été rendue concernant les documents des points 2, 3 et 8. [7] Le 5 février 2004, le responsable réitère auprès de la demanderesse que les seuls documents détenus par la Ville se rapportant au point 3 de la demande d’accès lui étaient communiqués. Le responsable explique également, en ce qui a trait au point 14 de cette demande, que la Ville ne détient pas de « document établissant la ventilation des coûts mentionnés aux résolutions 2003-06-436, 2003-06-437 et 2003-10-732 dont nous vous avons déjà fourni copies. ». [8] Le 17 février 2004, la demanderesse apporte un ajout final à sa demande de révision en spécifiant à cet égard que les réponses obtenues quant aux points 3 et 14 semblent indiquer que seuls les documents dont la Ville avait une possession physique lui avaient été transmis. Objection préliminaire de l’organisme : [9] Lors de l’audience du 15 novembre 2004, le responsable de l’accès de la Ville s’objecte à l’admission des motifs de révision que la demanderesse a ajoutés le 17 février 2004 à sa demande du 14 janvier 2004; selon lui, il s’agit d’une nouvelle demande de révision soumise après l’expiration du délai légal prévu pour le faire. [10] La demanderesse soutient pour sa part que les documents suivants demeurent en litige : • Point 2 : copie de l’offre de service et du contrat de service de la firme Technisol; la demanderesse prétend que la Ville omet de lui donner accès à ces documents alors qu’elle les détient juridiquement; • Point 3 : l’ensemble des résultats d’analyse des matériaux, des mémos de chantier, copie du journal de chantier et recommandations émises par la firme Technisol; la demanderesse prétend que la Ville omet de lui donner accès à ces documents alors qu’elle les détient juridiquement; • Point 6 : l’ensemble des correspondances entre la Ville de Rimouski et Gestion Aérotech inc.; seul le plan quinquennal concernant le programme d’immobilisations de l’aéroport de Rimouski préparé en avril 2001 par Gestion Aérotech inc. est en
04 00 83 Page : 4 litige; la demanderesse prétend que les motifs de refus sont invoqués tardivement; • Point 8 : l’ensemble des correspondances entre Gestion Aérotech inc. et Technisol; la demanderesse prétend que la Ville omet de lui donner accès à ces documents alors qu’elle les détient juridiquement; • Point 13 : rapports quotidiens de chantier du surveillant de chantier de Gestion Aérotech inc.; la demanderesse prétend que la Ville refuse toujours de lui communiquer ces documents auxquels elle avait accepté de donner accès; • Point 14 : description détaillée des avis de changement portant les numéros 1 et 2; la demanderesse prétend que la Ville refuse toujours de lui communiquer ces documents et que les motifs appuyant ce refus sont invoqués tardivement. [11] La demanderesse explique que la Ville devait répondre clairement à la demande d’accès du 10 décembre 2003. Selon elle, le responsable a répondu à cette demande le 9 janvier 2004 en acquiesçant largement à la demande d’accès sauf en ce qui concerne les documents des points 2, 3 et 8 qui ont fait l’objet d’un avis à Technisol. Elle mentionne que le responsable a par la suite, soit le 20 janvier 2004, référé à de nouveaux documents et invoqué de nouvelles restrictions à l’accès; cette décision a amené la demanderesse à ajouter des motifs à sa demande de révision. [12] La demanderesse admet que sa cliente a reçu de la Ville certains documents relatifs à Technisol; elle ajoute que le responsable lui a précisé, concernant les points 2, 3 et 8, que la Ville ne détenait pas d’autres documents. [13] La demanderesse prétend s’être conformée au délai prévu par la loi, compte tenu et au gré des renseignements que le responsable lui donnait. À son avis, le débat est circonscrit depuis la dernière réponse du responsable à la demande d’accès du 10 décembre 2003. Somme toute, souligne-t-elle, la décision du responsable est segmentée en plusieurs réponses qui ont donné lieu à des demandes de précisions et à des ajouts à la demande de révision. Elle admet que la décision finale du responsable est connue mais signale que ses réponses préalables n’ont pas toujours été comprises, notamment lorsque l’accès à des documents était refusé après avoir été consenti. [14] La demanderesse prétend enfin que la Ville devait répondre de façon complète à la demande d’accès du 10 décembre 2003 et que le responsable a
04 00 83 Page : 5 choisi de le faire en plusieurs temps, ce qui a amené la demanderesse à réagir de la même façon afin de cerner les documents qui demeurent en litige. [15] L’objection soumise par la Ville est prise sous réserve, le témoignage du responsable sur le traitement de la demande d’accès du 10 décembre 2003 devant fournir l’éclairage nécessaire pour trancher cette objection. PREUVE Interrogatoire du responsable de l’accès aux documents : [16] Le responsable de l’accès aux documents et greffier de la Ville, M e Marc Doucet, témoigne sous serment concernant le traitement de la demande du 10 décembre 2003. Avant de prendre sa décision datée du 9 janvier 2004, M e Doucet a requis que les documents visés par la demande d’accès du 10 décembre 2003 lui soient remis; il a conséquemment donné copie de cette demande d’accès à la nouvelle responsable du dossier de la gestion de l’aéroport de Rimouski, M me Anne Marchand. M e Doucet a accusé réception de cette demande et il a informé la demanderesse, qui ne s’est pas objectée, de la prolongation du délai de traitement de sa demande. M e Doucet a examiné les documents que M me Anne Marchand, une employée de la Ville, lui a remis. [17] Le projet de « Réhabilitation des aires de mouvements de l’aéroport de Rimouski », visé par la demande d’accès du 10 décembre 2003, est réparti en plusieurs dossiers qui ne sont pas centralisés dans un seul service. Lorsque M e Doucet a pris sa décision le 9 janvier 2004, il n’avait pas, vraisemblablement, consulté tous les dossiers. Seul le plan quinquennal (point 6) a été « découvert » après le 9 janvier 2004. [18] Le refus de donner accès ne vise que le plan quinquennal concernant le programme d’immobilisations de l’aéroport de Rimouski (point 6) ainsi que les 3 rapports concernant les avis de changement portant les numéros 1 et 2 (point 13). [19] M e Doucet reconnaît la copie de la résolution 2002-05-357 (D-1) adoptée le 21 mai 2002 et en vertu de laquelle la Ville de Rimouski confie à Gestion Aérotech inc. le mandat de réaliser les phases II et III du projet de construction à l’aéroport de Rimouski, le tout selon les termes et conditions énoncés à l’offre de service soumise par cette entreprise le 30 juin 2000 et mise à jour le 3 mai 2002. Il reconnaît également que l’offre de service de cette entreprise, telle qu’elle est mise à jour le 3 mai 2002, prévoit « qu’avant d’octroyer un contrat à un
04 00 83 Page : 6 sous-traitant, l’accord du représentant de la Ville de Rimouski sera obtenu.».(D-1). Il affirme par ailleurs ne pas avoir effectué de démarches auprès du mandataire Gestion Aérotech inc. ou auprès de l’entreprise Technisol pour que les documents qui, selon la demanderesse, demeurent en litige lui soient remis. [20] M e Doucet a, en tout temps, traité la demande d’accès en fonction des documents physiquement détenus par la Ville. Il n’a pas fait de démarches concernant les documents visés par cette demande d’accès et conservés par les tiers qui ont agi pour le compte de la Ville aux fins du projet « Réhabilitation des aires de mouvements de l’aéroport de Rimouski ». Il s’exprime ainsi concernant les documents qui, selon la demanderesse, demeurent en litige : A) Les documents des points 2, 3 et 8 : Copie de l’offre de service et du contrat de service de la firme Technisol; l’ensemble des résultats d’analyse des matériaux, des mémos de chantier, copie du journal de chantier et recommandations émises par la firme Technisol; l’ensemble des correspondances entre Gestion Aérotech inc. et Technisol : [21] M e Doucet s’est adressé au directeur général de l’entreprise Technisol le 23 décembre 2003 pour lui donner avis de la demande d’accès concernant les documents des points 2, 3 et 8, pour lui demander de fournir ses observations écrites avant le 12 janvier 2004 et pour le prévenir qu’à défaut de le faire dans ce délai, il serait réputé avoir consenti à ce que l’accès soit donné à ces documents. Les observations ainsi requises n’ont pas été fournies. Le 16 janvier 2004, M e Doucet a communiqué à la demanderesse « les documents échangés entre la firme Technisol et Gestion Aérotech inc. (point 8) dont la Ville a possession… »; il a indiqué, concernant les documents du point 3, que « la Ville ne détient pas tels documents autres que ceux qui vous sont déjà fournis. ». [22] M e Doucet a transmis à la demanderesse les seuls documents que détenait la Ville à la date de la demande d’accès et sur lesquels l’avis donné à Technisol a porté. [23] M e Doucet a conséquemment communiqué à la demanderesse : • La proposition d’honoraires de la firme Technisol, en date du 29 mai 2002; • La lettre adressée par le mandataire Gestion Aérotech inc. à Technisol, en date du 17 juillet 2003; • La lettre et les documents adressés par Technisol à Gestion Aérotech inc. le 14 août 2003 et la lettre du 18 août 2003.
04 00 83 Page : 7 [24] À la connaissance de M e Doucet, la Ville n’a pas confié de mandat à Technisol; à sa connaissance également, il n’y a pas de document constatant l’autorisation qui devait être donnée par la Ville préalablement à l’octroi, par Gestion Aérotech inc., d’un contrat de sous-traitance à Technisol pour l’exécution du mandat confié par la Ville et pour son compte à Gestion Aérotech inc. [25] M e Doucet reconnaît avoir, le 9 janvier 2004, répondu à la demanderesse qu’aucun contrat de service « n’est intervenu entre la Ville et Gestion Aérotech inc. ou la firme Technisol. ». Il n’a pas effectué de démarches pour trouver un document constatant l’autorisation qui devait être donnée par la Ville préalablement à l’octroi d’un contrat de sous-traitance à Technisol; il reconnaît que les documents détenus par la Ville et transmis à la demanderesse démontrent que Technisol a offert ses services au mandataire Gestion Aérotech inc. pour réaliser des travaux reliés à « la reconstruction de la piste de l’aéroport », que cette offre de service a été retenue par le mandataire Gestion Aérotech inc. et que Technisol a chargé des honoraires additionnels qui ont été acceptés. M e Doucet n’a pas, par ailleurs, cherché à savoir si l’autorisation requise en vertu de la résolution 2002-05-357 (D-1) avait été donnée par la Ville et si Technisol avait effectivement réalisé des travaux. Il n’a pas trouvé de document constatant cette autorisation et il ne l’a pas cherché. [26] M e Doucet n’a pas demandé à Technisol de fournir à la Ville les résultats d’analyse, les mémos et journaux de chantier ainsi que les copies du journal de chantier émis par cette entreprise et visés par le point 3 de la demande d’accès. À sa connaissance, la Ville ne détenait pas ces documents à la date de la demande d’accès du 10 décembre 2003 ou avant de donner à Technisol avis de cette demande d’accès le 23 décembre suivant. [27] M e Doucet reconnaît un extrait (D-2) du devis qui avait été préparé par le mandataire Gestion Aérotech inc. en juin 2002 pour le projet « Réhabilitation des aires de mouvements de l’aéroport de Rimouski » visé par la demande d’accès du 10 décembre 2003. Cet extrait indique que : • la Ville de Rimouski, qui est propriétaire de l’aéroport de Rimouski, est à ce titre le maître de l’ouvrage pour le compte duquel les travaux de construction sont exécutés; • le maître d’œuvre, soit la Ville ou son mandataire Gestion Aérotech inc., a l’autorité et les pouvoirs requis pour contrôler l’exécution des travaux et peut notamment, à ses frais, retenir les services d’un laboratoire de contrôle pour effectuer des essais qualitatifs des matériaux utilisés et de leur mise en place.
04 00 83 Page : 8 [28] M e Doucet reconnaît avoir fourni à la demanderesse des rapports d’inspection effectués par Transports Canada (point 15); il admet également que la Ville de Rimouski devait respecter les normes et barèmes établis par Transports Canada pendant la durée des travaux précités et qu’en application de ces normes et barèmes pendant la durée de ces travaux, des analyses de sol ont été effectuées au bénéfice de la Ville par l’entreprise de laboratoire Technisol. Le point 6: L’ensemble des correspondances entre la Ville de Rimouski et Gestion Aérotech inc.: [29] Mme Anne Marchand a remis à M e Doucet des documents qui, selon lui, étaient accessibles; le 9 janvier 2004, M e Doucet a conséquemment répondu « il nous est possible de fournir les documents détenus par la Ville ». Le plan quinquennal concernant le programme d’immobilisations de l’aéroport de Rimouski, préparé en avril 2001 par la firme Gestion Aérotech inc. pour la Ville de Rimouski, n’avait pas, au 9 janvier 2004, vraisemblablement été remis à M e Doucet par M me Marchand. Le 20 janvier 2004, M e Doucet a informé la demanderesse que l’accès à ce plan quinquennal était refusé en vertu des articles 37 (2°) et 39 de la Loi sur l’accès 1 ; sa décision aurait été la même le 9 janvier 2004 si, à cette date, il avait examiné le plan quinquennal en litige. Le point 13 : rapports quotidiens de chantier du surveillant de chantier de Gestion Aérotech inc. : [30] M e Doucet a, le 9 janvier 2004, acquiescé à la demande d’accès relative aux rapports détenus et il a transmis des directives de chantier de même que des procès-verbaux relatifs à des réunions de chantier. Le 20 janvier 2004, il a refusé de transmettre les 3 rapports préparés par des membres du personnel de la Ville concernant les avis de changement portant les numéros 1 et 2 parce que ces rapports contiennent des avis ou recommandations visés par les articles 31 et 37 de la Loi sur l’accès. [31] M e Doucet reconnaît par ailleurs ne pas savoir exactement ce que sont les rapports quotidiens de chantier. Il n’a pas, cependant, trouvé de documents désignés comme étant des « rapports quotidiens de chantier ». À sa connaissance, la Ville ne détient pas les rapports quotidiens de chantier écrits par le surveillant Jacques Goyette, employé de Gestion Aérotech inc. M e Doucet 1 L.R.Q., c. A-2.1.
04 00 83 Page : 9 n’a pas effectué de démarches auprès du mandataire Gestion Aérotech inc. pour obtenir les rapports quotidiens de chantier de M. Goyette. Le point 14 : Description détaillée des Avis de changement portant les numéros 1 et 2 (référence résolutions 2003-06-437, 2003-06-436) : [32] Le 9 janvier 2004, M e Doucet a indiqué à la demanderesse qu’il était possible de lui fournir les résolutions approuvant les avis de changement 1 et 2 et il a ajouté la description suivante : « L’avis de changement numéro 1 concerne l’extension des travaux de réhabilitation du tablier vers l’ouest afin de rendre cette partie conforme aux normes de Transports Canada et assurer les mesures de sécurité pour l’aviation commerciale sur cette partie du tablier alors que l’avis de changement numéro 2 visait à réaliser des travaux de déblaiement et d’essouchement sur une plus grande superficie afin d’éliminer la végétation qui empiète dans les couloirs aériens de l’aéroport de Rimouski, lesquels travaux, en vertu de l’avis de changement numéro 2, n’ont pas été réalisés. ». ARGUMENTATION i) de la demanderesse [33] La preuve démontre que le responsable de l’accès refuse de donner à la demanderesse communication des documents qui demeurent en litige et que détiennent nécessairement, pour la Ville de Rimouski et pour le bénéfice de celle-ci, les entreprises Technisol et Gestion Aérotech inc. [34] La preuve démontre que le responsable se limite à répondre que ces documents ne sont pas physiquement détenus par la Ville et qu’il refuse de reconnaître qu’ils sont juridiquement détenus par celle-ci. [35] La preuve démontre en conséquence que le traitement de la demande d’accès est incomplet puisque le responsable a involontairement omis de demander aux entreprises concernées si elles conservaient ces documents qui devaient nécessairement être préparés pour la Ville de Rimouski dans le cadre de mandats qu’elle leur a confiés pour la réalisation du projet de « Réhabilitation des aires de mouvements de l’aéroport de Rimouski » et dans le but de respecter les normes et barèmes établis par Transports Canada. [36] Le droit d’accès de la demanderesse porte sur les documents de la Ville même si le responsable considère que celle-ci ne les détient pas physiquement et qu’il n’a pas traité cette demande en entier.
04 00 83 Page : 10 [37] La demande d’accès est datée du 10 décembre 2003; elle vise des documents se rapportant à des travaux de construction exécutés pour le compte de la Ville et régis par des normes et barèmes que la Ville devait respecter. Les documents qui demeurent en litige sont nécessairement et conséquemment détenus par la Ville qui est le maître de l’ouvrage et l’exploitant de l’aéroport de Rimouski. DÉCISION [38] ATTENDU la demande d’accès à des documents précisément identifiés, datée du 10 décembre 2003; [39] ATTENDU les décisions successives du responsable; [40] ATTENDU l’avis donné à l’entreprise de laboratoire Technisol concernant la demande d’accès du 10 décembre 2003 et attendu le défaut de cette entreprise de présenter les observations requises; [41] ATTENDU le mandat confié par la Ville à Gestion Aérotech inc. (D-1) ainsi que le devis préparé par cette entreprise (D-2) aux fins de la réalisation, pour le compte de la Ville, des travaux visés par la demande d’accès; [42] ATTENDU la preuve démontrant que le traitement de la demande d’accès concernant les documents détenus physiquement par la Ville dans l’exercice de ses fonctions ne serait pas nécessairement complet en raison, notamment, de la décentralisation des nombreux dossiers relatifs aux travaux visés par la demande d’accès ; [43] ATTENDU la preuve démontrant que le traitement de la demande d’accès concernant les documents détenus par des tiers et relatifs à l’exercice des fonctions de la Ville n’a pas été effectué; [44] ATTENDU l’article 1 de la Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels : 1. La présente loi s'applique aux documents détenus par un organisme public dans l'exercice de ses fonctions, que leur conservation soit assurée par l'organisme public ou par un tiers.
04 00 83 Page : 11 Elle s'applique quelle que soit la forme de ces documents: écrite, graphique, sonore, visuelle, informatisée ou autre. [45] ATTENDU l’article 141 de la même loi : 141. La Commission a tous les pouvoirs nécessaires à l'exercice de sa compétence; elle peut rendre toute ordonnance qu'elle estime propre à sauvegarder les droits des parties et décider de toute question de fait ou de droit. Elle peut notamment ordonner à un organisme public de donner communication d'un document ou d'une partie de document, de s'abstenir de le faire, de rectifier, compléter, clarifier, mettre à jour ou effacer tout renseignement nominatif ou de cesser un usage ou une communication de renseignements nominatifs. [46] POUR CES MOTIFS ET AUX FINS DE L’AUDIENCE DU 8 DÉCEMBRE 2004, LA COMMISSION : ORDONNE à la Ville de Rimouski de vérifier, de façon pleine et entière, si elle détient, au sens de l’article 1 de la Loi sur l’accès, les documents qui sont en litige afin que la Commission puisse exercer sa compétence en révision et, au besoin, aviser un ou des tiers ; ORDONNE à la Ville de Rimouski de récupérer tous les documents qui sont en litige et qui sont conservés par un ou des tiers; ORDONNE à la Ville de Rimouski de fournir à la Commission une copie de tous les documents qui sont en litige et qui sont détenus au sens de l’article 1 précité; ORDONNE à M me Anne Marchand, coordonnatrice à la gestion de l’aéroport et à M. Denis Latouche, directeur des travaux, d’être présents à l’audience du 8 décembre 2004, avec le responsable de l’accès;
04 00 83 Page : 12 ORDONNE au responsable de l’accès de s’assurer d’être en mesure de répondre, de façon pleine et entière, concernant l’existence et la détention des documents en litige. REJETTE l’objection soumise par la Ville concernant la lettre du 17 février 2004. HÉLÈNE GRENIER Commissaire M e Annie Caron Avocate de la demanderesse
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