Commission d’accès à l’information du Québec Dossier : 00 11 21 Date : Le 13 octobre 2004 Commissaire : M e Michel Laporte CONFÉDÉRATION DES SYNDICATS NATIONAUX Demanderesse c. CENTRE DE RÉADAPTATION GABRIELLE MAJOR Organisme DÉCISION L'OBJET DEMANDE DE RÉVISION [1] La Confédération des syndicats nationaux (la « CSN ») désire obtenir du Centre de réadaptation Gabrielle Major (le « Centre ») la liste de toutes les résidences de type familial et des ressources intermédiaires. Elle veut pour chacune d’elles : • copie des contrats, les numéros d’accréditation, les adresses et les numéros de téléphone;
00 11 21 Page : 2 • le nombre de places accréditées et de celles occupées; • la liste des établissements utilisant les ressources; • les sommes allouées à chacun des établissements pour le paiement de ces résidences pour l’exercice 1999-2000. [2] Une audience a lieu à Montréal le 29 juin 2004. La Commission d’accès à l’information (la « Commission ») reçoit sous pli confidentiel, le 6 août suivant, tous « les contrats intégraux intervenus entre l’organisme et les ressources intermédiaires ou de type familial ». L'AUDIENCE A) LA PREUVE Du Centre M me Hélène Duval [3] M me Hélène Duval, directrice générale et responsable de l’accès, explique que le Centre est un établissement offrant des services d’intégration, d’adaptation et de réadaptation sociale pour déficients mentaux dans l’est de la Ville de Montréal. Le Centre relève du ministère de la Santé et des Services sociaux et possède des ateliers de travail pour les bénéficiaires accessibles au public. Dans les faits, note-t-elle, il existe 63 lieux physiques différents où se trouvent les services et ressources humaines liés au Centre (pièce O-1). [4] M me Duval décrit les ressources intermédiaires et familiales comme un service d’accompagnement et de prise en charge d’un enfant ou d’un adulte. Il s’agit habituellement d’un couple ayant une maison dans l’est de Montréal qui accepte, par contrat, de s’occuper et d’héberger une ou plusieurs personnes déficientes. Le couple doit mettre en place des activités socioprofessionnelles, intégrer l’usager à la vie familiale, lui réserver un espace pour le loger et développer son plein potentiel. Le contrat type d’une ressource en milieu familial vise une longue période, détermine les responsabilités de la famille d’accueil et situe les engagements du Centre (pièce O-2). Un contrat type existe également pour les ressources intermédiaires (pièce O-3). [5] M me Duval indique avoir répondu, à la suite de la demande d’accès de la CSN, le 28 avril 2000, que le Centre ne détenait aucune liste de toutes les
00 11 21 Page : 3 résidences de type familial et des ressources, mais seulement les contrats signés entre les parties. Le Centre a d’ailleurs transmis à la CSN, le même jour, les 118 contrats concernant les ressources familiales et les cinq contrats touchant les ressources intermédiaires (pièce O-4). [6] Le procureur de la CSN, M e Guy Martin, intervient pour souligner n’avoir reçu, croit-il, que les cinq contrats des ressources intermédiaires. [7] La procureure du Centre, M e Christiane Lepage, s’engage à lui faire parvenir, le cas échéant, les 118 contrats des ressources familiales, après vérification de leur envoi ou non le 28 avril 2000 à la CSN. [8] M me Duval affirme ne pas avoir communiqué les adresses et numéros de téléphone des ressources inscrites au contrat parce qu’il s’agit d’informations dévoilant leur nom et celui des membres de leur famille et des personnes qu’elles hébergent. Elle prétend que ces renseignements sont de nature nominative. [9] M me Duval confirme que chaque contrat renferme, à l’article 1.1 (pièce O-3), l’information sur le nombre de places accréditées par ressource. Elle spécifie que la Régie régionale de la santé et des services sociaux accrédite une ressource après avoir obtenu une recommandation à cet effet par l’équipe du centre responsable de l’évaluation de chaque ressource. Elle fait valoir qu’il peut subsister une différence entre le nombre de places accréditées à une ressource et le nombre de places occupées. Elle ajoute que le rapport annuel statistique de 1998-1999 (« AS-485 ») a un caractère public et permet de connaître le nombre de places occupées (pièce O-5). Elle affirme que ce rapport n’était pas disponible pour l’année 1999-2000 au moment de la demande d’accès. [10] M me Duval certifie que le Centre ne détient pas la liste des établissements utilisant les ressources ou résidences. Cette information, avance-t-elle, est peut-être détenue par la Régie régionale de la santé et des services sociaux. Il en est de même pour les montants alloués à chaque établissement. Elle souligne toutefois que, pour l’année 1999-2000, le rapport annuel du Centre mentionne avoir payé 2,4 millions de dollars sous ce poste budgétaire. [11] Interrogée par M e Martin, M me Duval réitère que le Centre ne détient pas une liste des numéros de téléphone et adresses des ressources. [12] M me Duval mentionne que la gestion des ressources a été décentralisée au Centre après avoir été préalablement confiée au Centre de la santé et des services sociaux en 1995. Les contrats sont donc les mêmes que ceux de
00 11 21 Page : 4 l’époque. Elle indique que le responsable des ressources humaines, M. Réjean Hamelin, produit un relevé interne touchant la gestion des ressources. [13] Interrogée par M e Christiane Lepage, M me Duval précise qu’il existe des documents de travail d’aide à la gestion permettant de créer le AS-485. Il assure que le Centre ne conserve pas les documents ayant servi à le produire. [14] M me Duval répond à M e Martin avoir traité la présente demande d’accès avec le responsable des ressources humaines, M. Hamelin, pour que celui-ci valide les informations transmises à la CSN. [15] M me Duval affirme que le Centre ne détient pas d’autres contrats ou documents que ceux déjà transmis et les renseignements en litige en lien avec l’actuelle demande. La Commission [16] La Commission requiert du Centre de lui faire parvenir une copie intégrale des contrats visés par la demande d’accès pour déterminer de l’accessibilité ou non des renseignements ayant été masqués. Le Centre [17] La Commission reçoit du Centre, le 6 août 2004, une copie intégrale des contrats. B) LES ARGUMENTS i) Du Centre [18] M e Lepage soumet que le seul point demeurant en litige est le refus du Centre de communiquer, en vertu des articles 53 à 57 et 59 de la Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels 1 (la « Loi »), les adresses et numéros de téléphone des ressources de type familial et des ressources intermédiaires hébergeant des personnes ayant une déficience intellectuelle : 53. Les renseignements nominatifs sont confidentiels sauf dans les cas suivants: 1 L.R.Q., c. A-2.1.
00 11 21 Page : 5 1 o leur divulgation est autorisée par la personne qu'ils concernent; si cette personne est mineure, l'autorisation peut également être donnée par le titulaire de l'autorité parentale; 2 o ils portent sur un renseignement obtenu dans l'exercice d'une fonction d'adjudication par un organisme public exerçant des fonctions quasi judiciaires; ils demeurent cependant confidentiels si l'organisme les a obtenus alors qu'il siégeait à huis-clos ou s'ils sont visés par une ordonnance de non-divulgation, de non-publication ou de non-diffusion. 54. Dans un document, sont nominatifs les renseignements qui concernent une personne physique et permettent de l'identifier. 55. Un renseignement personnel qui a un caractère public en vertu de la loi n'est pas nominatif. 56. Le nom d'une personne physique n'est pas un renseignement nominatif, sauf lorsqu'il est mentionné avec un autre renseignement la concernant ou lorsque sa seule mention révélerait un renseignement nominatif concernant cette personne. 57. Les renseignements suivants ont un caractère public: 1 o le nom, le titre, la fonction, la classification, le traitement, l'adresse et le numéro de téléphone du lieu de travail d'un membre d'un organisme public, de son conseil d'administration ou de son personnel de direction et, dans le cas d'un ministère, d'un sous-ministre, de ses adjoints et de son personnel d'encadrement; 2 o le nom, le titre, la fonction, l'adresse et le numéro de téléphone du lieu de travail et la classification, y compris l'échelle de traitement rattachée à cette classification, d'un membre du personnel d'un organisme public; 3 o un renseignement concernant une personne en sa qualité de partie à un contrat de service conclu avec un organisme public, ainsi que les conditions de ce contrat; 4 o le nom et l'adresse d'une personne qui bénéficie d'un avantage économique conféré par un organisme public en vertu d'un pouvoir discrétionnaire et tout renseignement sur la nature de cet avantage. 5 o le nom et l'adresse d'affaires du titulaire d'un permis délivré par un organisme public et dont la détention est
00 11 21 Page : 6 requise en vertu de la loi pour exercer une activité ou une profession ou pour exploiter un commerce. Toutefois, les renseignements prévus au premier alinéa n'ont pas un caractère public si leur divulgation est de nature à nuire ou à entraver le travail d'une personne qui, en vertu de la loi, est chargée de prévenir, détecter ou réprimer le crime. En outre, les renseignements prévus au paragraphe 2 o ne peuvent avoir pour effet de révéler le traitement d'un membre du personnel d'un organisme public. 59. Un organisme public ne peut communiquer un renseignement nominatif sans le consentement de la personne concernée. Toutefois, il peut communiquer un tel renseignement sans le consentement de cette personne, dans les cas et aux strictes conditions qui suivent: 1 o au procureur de cet organisme si le renseignement est requis aux fins d'une poursuite pour infraction à une loi que cet organisme est chargé d'appliquer, ou au Procureur général si le renseignement est requis aux fins d'une poursuite pour infraction à une loi applicable au Québec; 2 o au procureur de cet organisme, ou au Procureur général lorsqu'il agit comme procureur de cet organisme, si le renseignement est requis aux fins d'une procédure judiciaire autre qu'une procédure visée dans le paragraphe 1; 3 o à une personne qui, en vertu de la loi, est chargée de prévenir, détecter ou réprimer le crime ou les infractions aux lois, si le renseignement est requis aux fins d'une poursuite pour infraction à une loi applicable au Québec; 4 o à une personne à qui cette communication doit être faite en raison d'une situation d'urgence mettant en danger la vie, la santé ou la sécurité de la personne concernée; 5 o à une personne qui est autorisée par la Commission d'accès à l'information, conformément à l'article 125, à utiliser ce renseignement à des fins d'étude, de recherche ou de statistique; 6 o (paragraphe abrogé); 7 o (paragraphe abrogé); 8 o à une personne ou à un organisme, conformément aux articles 61, 67, 67.1, 67.2, 68 et 68.1. 9 o à une personne impliquée dans un événement ayant fait l'objet d'un rapport par un corps de police, lorsqu'il s'agit d'un renseignement sur l'identité de toute autre personne qui a été impliquée dans cet événement, sauf s'il s'agit d'un
00 11 21 Page : 7 témoin, d'un dénonciateur ou d'une personne dont la santé ou la sécurité serait susceptible d'être mise en péril par la communication d'un tel renseignement. [19] M e Lepage reconnaît que l’article 57 de la Loi assure la transparence des actions de l’organisme public et des budgets et services du Centre, sans nier toutefois la protection de la vie privée 2 . Elle fait valoir que l’article 57 est une exception au principe de base énoncé à l’article 53 et doit donc recevoir une interprétation restrictive 3 . Elle demande donc à la Commission d’interpréter restrictivement le 3 e paragraphe de l’article 57 de la Loi 4 . [20] M e Lepage prétend que le contrat convenu entre le Centre et les ressources en est un de service, n’étant pas de nature commerciale, et que l’adresse identifiant la ressource n’est pas une condition essentielle au contrat 5 . Elle signale que la CSN connaît déjà le nom de toutes les ressources 6 . Elle ajoute que les ententes avec les ressources visent à éviter que la désinstitutionnalisation stigmatise les personnes déficientes 7 . Elle croit que la communication de l’adresse d’une ressource, permettant de retrouver un usager, risque de produire cet effet non désiré. Elle souligne qu’en cas de doute, la Commission doit protéger les renseignements personnels, en l’occurrence l’adresse de la ressource 8 . [21] M e Lepage soumet que chaque ressource intermédiaire ou familiale est régie, outre le contrat, par l’article 302 de la Loi sur les services de santé et les services sociaux 9 et les conditions énoncées en vertu de cet article au règlement sur la classification des services dispensés par les ressources de type familial et les taux de rétribution applicables pour chaque type de service 10 : 2 Bougeois c. Leclerc, [1999] C.A.I. 515 (C.Q.); Cardinal c. Leclerc, [1999] C.A.I. 492. 3 Syndicat des employés de l’Hôpital du Saint-Sacrement c. Hôpital du Saint-Sacrement, [1989] C.A.I. 256. 4 Brunette c. Commission des droits de la personne, [1987] C.A.I. 269; Duquette c. Office municipal d’habitation de la Guadeloupe, [1998] C.A.I. 375. 5 Hubert REID, Dictionnaire de droit québécois et canadien, « condition de fond », Montréal, Wilson & Lafleur, 1994, p. 114. Rolland de VILLARGUES, Dictionnaire du droit civil, commercial et criminel, « partie », 4 e éd., t. 7, Bruxelles, Méline, Cans et Cie, p. 82. 6 Télé-Métropole inc. c. Corporation d’urgences-santé de la région de Montréal Métropolitain, [1990] C.A.I. 250. 7 Labrie, Bellemare, Anglehart, Robichaud & Associés c. Commission de la santé et de la sécurité du travail, [1996] C.A.I. 88; Segal c. Centre de services sociaux de Québec, [1988] C.A.I. 315; Front d’action populaire en réaménagement urbain c. Office municipal d’habitation de Montréal, [1991] C.A.I. 15. 8 Pierre-André CÔTÉ, Interprétation des lois, 3 e éd., Éditions Thémis, 1999. 9 L.R.Q., c. S-4.2. 10 R.R.Q., c. S-4.2, r. 0.0001.
00 11 21 Page : 8 302. Est une ressource intermédiaire, toute ressource rattachée à un établissement public qui, aux fins de maintenir ou d’intégrer un usager à la communauté, lui dispense par l’entremise de cette ressource des services d’hébergement et de soutien ou d’assistance en fonction de ses besoins. [22] M e Lepage rappelle que le dossier d’un usager, selon les articles 19 et 28 de la Loi sur les services de santé et les services sociaux, est confidentiel : 19. Le dossier d'un usager est confidentiel et nul ne peut y avoir accès, si ce n'est avec l'autorisation de l'usager ou de la personne pouvant donner une autorisation en son nom, sur l'ordre d'un tribunal ou dans le cas où la présente loi prévoit que la communication de renseignements contenus dans le dossier peut être requise d'un établissement. Toutefois, un professionnel peut prendre connaissance d'un tel dossier à des fins d'étude, d'enseignement ou de recherche, avec l'autorisation du directeur des services professionnels ou, à défaut d'un tel directeur, avec l'autorisation du directeur général, accordée conformément aux critères établis à l'article 125 de la Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels (L.R.Q., chapitre A-2.1). 28. Les articles 17 à 27 s'appliquent malgré la Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels [23] M e Lepage soutient que remettre l’adresse d’une ressource hébergeant un usager équivaut à communiquer l’adresse de celui-ci. [24] M e Lepage prétend que tous les documents détenus par le Centre en lien avec la demande ont été communiqués à la CSN et qu’il n’en existe pas d’autres, à l’exception des renseignements demeurant en litige 11 . Le Centre n’a pas à créer un nouveau document, en vertu des articles 1, 9 et 15 de la Loi, pour répondre à cette demande : 11 Fortin c. Curateur public du Québec, [1986] C.A.I. 260; Lebel c. Communauté urbaine de Montréal, [1989] C.A.I. 190; Le Flem c. Québec (Ministère de l’Énergie et des Ressources), [1992] C.A.I. 272; Walsh c. Commission d’accès à l’information, [1990] C.A.I. 259 (C.Q.).
00 11 21 Page : 9 1. La présente loi s’applique aux documents détenus par un organisme public dans l’exercice de ses fonctions, que leur conservation soit assurée par l’organisme public ou par un tiers Elle s’applique quelle que soit la forme de ces documents : écrite, graphique, sonore, visuelle, informatisée ou autre. 9. Toute personne qui en fait la demande a droit d'accès aux documents d'un organisme public. Ce droit ne s'étend pas aux notes personnelles inscrites sur un document, ni aux esquisses, ébauches, brouillons, notes préparatoires ou autres documents de même nature. 15. Le droit d'accès ne porte que sur les documents dont la communication ne requiert ni calcul, ni comparaison de renseignements. ii) De la CSN [25] M e Martin réplique que le Centre doit lui fournir les documents demandés, peu importe leur forme. Il prétend que le Centre doit, dans le cadre de son mandat, disposer et maintenir à jour une liste de chaque ressource, notamment sur le nombre de places accréditées et utilisées. Il comprend difficilement que le Centre ne détienne pas ou ne puisse pas lui donner cette information. [26] M e Martin soumet que le Centre ne peut réduire le principe d’accès de la Loi sous prétexte du caractère nominatif de certains renseignements. Il est d’avis que l’ensemble des conditions d’un contrat a un caractère public en vertu de l’article 55 et du 3 e paragraphe de l’article 57 de la Loi. Il allègue que si les deux premiers paragraphes de l’article 57 limitent les renseignements à ceux y étant mentionnés, ce n’est pas le cas des trois autres paragraphes qui suivent. La Loi lui permet de connaître à quel endroit les services sont dispensés parce qu’il s’agit d’une condition inhérente prévue à l’article 9 du contrat et que la ressource ne peut déménager sans l’autorisation préalable du Centre : 9. Compensation 9.1 La Ressource reconnaît qu’elle n’aura droit à aucune autre compensation que les sommes prévues au présent contrat, dans le cas de
00 11 21 Page : 10 terminaison de contrat ou de déplacement des résidents. [27] M e Martin fait valoir qu’il ne veut pas obtenir le nom ou les informations touchant les usagers. Il argue qu’il peut toutefois recevoir le nom de la personne responsable de la famille d’accueil et son adresse ou numéro de téléphone sans qu’on lui dévoile le fait d’héberger un type particulier de clientèle 12 . [28] M e Martin souligne que la Commission, dans l’affaire du Syndicat des employés de l’Hôpital du Saint-Sacrement c. Hôpital du Saint-Sacrement 13 , a rejeté une interprétation trop restrictive de l’article 57 de la Loi pour donner un plein effet au principe d’accès inscrit à la Loi. Il considère que les prétentions du Centre ne peuvent être retenues parce qu’elles équivaudraient à l’avenir de ne pouvoir obtenir l’adresse de l’entité dispensant les services de santé. [29] M e Martin réitère que le numéro de téléphone et l’adresse inclus dans un contrat sont des informations similaires à celles touchant la rémunération et deviennent donc accessibles 14 . Il ne veut prendre connaissance que des informations liées au contrat. [30] M e Lepage réplique que le numéro de téléphone d’une ressource ne se trouve pas au contrat et n’a jamais fait partie de celui-ci. En ce qui concerne l’adresse, il ne s’agit pas, selon elle, d’un établissement, mais du domicile d’un usager. DÉCISION [31] La preuve non contredite démontre que Centre ne détient pas d’autres documents en lien avec la présente demande que ceux déjà remis à la CSN et les renseignements demeurant en litige. Vu cette preuve, je souscris et fais donc miens les arguments de M e Lepage selon lesquels le Centre n’a pas l’obligation de confectionner un nouveau document pour répondre à la demande conformément aux articles 1 et 15 de la Loi. [32] Il est admis que le Centre ne s’objecte pas à la remise à la CSN d’une copie de chaque contrat signé avec les ressources. Le seul objet du litige consiste donc à décider si les renseignements touchant l’adresse et le numéro de 12 Ségal c. Centre de services sociaux du Québec, précitée, note 7, 320-321. 13 Précitée, note 3, 261-262. 14 Fédération des syndicats professionnels d’infirmières et d’infirmiers du Québec c. Centre hospitalier Robert Giffard, [1987] C.A.I. 240.
00 11 21 Page : 11 téléphone pouvant se trouver au contrat conclu entre les ressources et le Centre sont des renseignements protégés par la Loi. [33] Il importe de souligner que l’intérêt de la CSN n’est pas pertinent dans le cadre d’une demande formulée en vertu de l’article 9 de la Loi. [34] Il faut également rappeler que le principe d’accès et celui de la prépondérance de la loi inscrits aux articles 9 et 168 de la Loi prévoient que l’on ne peut déroger à une loi d’ordre public par l’introduction d’une clause de confidentialité dans un contrat 15 : 168. Les dispositions de la présente loi prévalent sur celles d'une loi générale ou spéciale postérieure qui leur seraient contraires, à moins que cette dernière loi n'énonce expressément s'appliquer malgré la présente loi. [35] J’ai examiné les contrats et les renseignements en litige. Il s’agit d’un contrat type contenant les diverses obligations intervenues entre les parties. Le contrat comprend notamment le nom et le domicile de la ressource, l’identification du type de ressource, l’attestation de la Régie régionale de la santé et des services sociaux reconnaissant valide la ressource, le nombre maximum de places octroyées, les diverses autres conditions associées au contrat et la signature des parties cocontractantes. [36] La vérification des contrats confirme le témoignage rendu par M me Duval : aucun numéro de téléphone n’apparaît aux contrats. [37] Vu la preuve et l’analyse des renseignements en litige, j’estime, du cas sous étude, que la divulgation d’une copie intégrale des contrats en litige ne dévoile aucunement le nom d’un usager utilisant des ressources ni de renseignements l’identifiant. Par comparaison, je suis d’opinion que la communication du nom et de l’adresse d’un centre de la petite enfance ne me permet pas automatiquement de prétendre à la connaissance des noms des enfants qui le fréquentent. [38] En outre, la preuve démontre qu’une attestation doit être délivrée par l’établissement (le Centre) aux fins d’être reconnue, de conclure le contrat et de bénéficier des allocations prévues à titre de ressources intermédiaires ou familiales. 15 Goodfellow inc. c. Ministère de l’Environnement, [1990] C.A.I. 163; Syndicat des techniciennes et techniciens d’Hydro Québec c. Hydro-Québec, [1992] C.A.I. 212; Voyer c. Ville de Montréal, [1989] C.A.I. 81.
00 11 21 Page : 12 [39] Le 3 e paragraphe de l’article 57 de la Loi mentionne que : 57. Les renseignements suivants ont un caractère public: […] 3 o un renseignement concernant une personne en sa qualité de partie à un contrat de service conclu avec un organisme public, ainsi que les conditions de ce contrat; […] [40] L’article 55 de la Loi évoque que : 55. Un renseignement personnel qui a un caractère public en vertu de la loi n'est pas nominatif. [41] Je suis d’avis que nous sommes directement dans la situation visée par ces derniers articles de la Loi, étant en présence d’un contrat conclu entre les ressources et le Centre. Le nom et l’adresse d’une ressource revêtent alors un caractère public. POUR CES MOTIFS, LA COMMISSION : [42] ACCUEILLE, en partie, la demande de révision de la CSN; [43] PREND ACTE que le Centre n’a pas d’objection à communiquer à la CSN tous les contrats en lien avec la demande d’accès, à l’exception de l’adresse et du numéro de téléphone des ressources demeurant en litige; [44] CONSTATE que le Centre ne détient aucun autre document que ceux déjà remis à la CSN et les renseignements demeurant en litige; [45] CONSTATE également que les contrats ne contiennent pas le numéro de téléphone des ressources; [46] ORDONNE au Centre de communiquer à la CSN une copie intégrale des contrats convenus avec les ressources;
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