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Commission daccès à linformation du Québec Dossier : 02 17 70 Date : 20040614 Commissaire : M e Christiane Constant Le Groupe Commerce Compagnie dassurances Partie demanderesse c. Ministère de la Sécurité publique Organisme public DÉCISION L'OBJET DU LITIGE LA DEMANDE DE RÉVISION EN MATIÈRE D'ACCÈS [1] Le 16 août 2002, la partie demanderesse, par lentremise de son procureur, M e Jean Rivard, du cabinet davocats PICARD GARCEAU PASQUIN PAGÉ VIENS, requiert de la Sûreté du Québec (la « S.Q. »), Section des crimes contre la personne, de lui donner une copie dun rapport quelle aurait rédigé, à la suite dun incendie qui serait survenu le ou vers le 30 mai 1999 à un immeuble situé dans la municipalité de Sorel-Tracy (la « municipalité »). [2] Les 4 et 20 septembre suivant, la partie demanderesse rappelle à la S.Q. quelle attend toujours une réponse de sa part.
02 17 70 Page : 2 [3] Le 11 octobre 2002, d'une part, M. André Marois, responsable de laccès aux documents pour le ministère de la Sécurité publique (l « organisme ») informe la partie demanderesse quil a reçu, le 26 septembre précédent, la demande quelle avait adressée à la S.Q.; il lavise quun délai de trente jours est nécessaire pour le traitement de ladite demande, dautre part. Il ajoute quen labsence de réponse dans le délai imparti, la partie demanderesse pourra formuler devant la Commission d'accès à l'information (la « Commission ») une demande pour que soit révisé le refus présumé de lorganisme. [4] Celui-ci lui transmet, le 17 octobre 2002, une copie dun extrait dudit rapport. Quant au reste, il invoque comme motif de refus larticle 28 de la Loi sur laccès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels 1 (la « Loi sur l'accès »). [5] Il ajoute, entre autres, que le dossier contient un formulaire « Rapport dintervention » émanant du Service dincendie de la municipalité. Il invite la partie demanderesse à sadresser à celle-ci, afin dobtenir une copie de ce document, selon les termes de lart. 48 de la Loi sur laccès. 48. Lorsqu'il est saisi d'une demande qui, à son avis, relève davantage de la compétence d'un autre organisme public ou qui est relative à un document produit par un autre organisme public ou pour son compte, le responsable doit, dans le délai prévu par le premier alinéa de l'article 47, indiquer au requérant le nom de l'organisme compétent et celui du responsable de l'accès aux documents de cet organisme, et lui donner les renseignements prévus par l'article 45 ou par le deuxième alinéa de l'article 46, selon le cas. Lorsque la demande est écrite, ces indications doivent être communiquées par écrit. [6] La partie demanderesse formule, le 12 novembre 2002, une demande auprès de la Commission pour que soit révisée la décision de lorganisme. L'AUDIENCE [7] Cette audience, qui était tout dabord fixée au 20 mai 2003, a été suspendue, par la Commission, à la demande du procureur de la partie demanderesse; elle se tient à Montréal, le 20 novembre suivant, en présence du témoin de lorganisme qui est représenté par M e Jean-François Boulais, du 1 L.R.Q., c. A-2.1.
02 17 70 Page : 3 cabinet davocats Bernard Roy & Associés. La partie demanderesse, pour sa part, est représentée par M e Chantal Cameron, du même bureau davocats ayant formulé la demande de révision devant la Commission. PRÉCISIONS DE M e JEAN-FRANÇOIS BOULAIS [8] Demblée, M e Boulais résume le contenu des documents se trouvant au dossier de lorganisme. Il indique que le corps policier soupçonne une personne davoir incendié une maison privée, dans laquelle abrite un commerce. Lavocat ajoute que larticle 28 est invoqué pour lensemble des documents constituant le rapport denquête. Parmi les documents en litige se trouvent : a) Un rapport dévénement émanant du Service de police de la municipalité; b) Les trois lignes se trouvant dans un rapport de « Scène dincendie » de lorganisme comme étant un renseignement nominatif; c) Un rapport de « léquipe cinophile » avec un chien renifleur; d) Un rapport de scène judiciaire et médico-légale; e) Un rapport denquête rédigé par lagent enquêteur M. Patrice Abbel. LA PREUVE A) DÉPOSITION DE M. ANDRÉ MAROIS, POUR LORGANISME [9] Après avoir été assermenté, M. Marois déclare quil est notamment responsable ministériel de laccès aux documents pour lorganisme. Dans le cadre de ses fonctions, il examine les demandes daccès, dont la majeure partie est adressée à la S.Q. [10] Dans le cas en espèce, il affirme que la municipalité a requis lintervention de la S.Q. à la suite dun incendie survenu à une propriété immobilière privée, dont une partie abritait un commerce. La S.Q. a mené une enquête criminelle, des éléments factuels ont été recueillis auprès de témoins; à son avis, ces éléments contiennent également des renseignements nominatifs qui ne devraient pas être accessibles à la partie demanderesse.
02 17 70 Page : 4 [11] Il dépose, sous le sceau de la confidentialité, une copie intégrale du rapport denquête faisant lobjet du présent litige. B) CONTRE-INTERROGATOIRE PAR M e CHANTAL CAMERON, POUR LA PARTIE DEMANDERESSE [12] M e Cameron exhibe une note datée du 16 juillet 2002 (pièce D-1) adressée à M e Patrick Ouellet et signée par lagent Patrice Abel, du Service des enquêtes sur les crimes contre la personne. Se référant à cette note, M. Marois relate les propos de cet agent. [13] Lavocate a voulu connaître, entre autres, le motif pour lequel M. Marois na pas fait mention de lexistence de ce document dans le traitement de la demande. Il répond que M me Josée Gagné, de lorganisme, lavait informé quun autre avocat, responsable du dossier civil (eu égard à cet incendie) en avait déjà reçu copie; il na donc pas jugé nécessaire den faire mention une nouvelle fois. [14] De plus, selon M. Marois, dans le but deffectuer son enquête, lagent Patrice Abel a préparé un plan pouvant laider dans son travail; ce plan décrit une méthode à utiliser (art. 28, 1 er alinéa, au 3 e par.). Il indique que le dossier contient de plus des notes personnelles de lagent qui réfèrent à des informations confidentielles sur des personnes à rencontrer, etc. La divulgation de ces notes révélerait une méthode denquête utilisée par lagent qui va recueillir des informations pouvant laider dans son enquête; il prétend de plus que leur divulgation risque vraisemblablement didentifier ces personnes (art. 53 et 54). [15] Par ailleurs, M. Marois précise, par exemple, que le rapport de « léquipe cynophile » réfère à des informations confidentielles recueillies durant lenquête et dont sest servi lagent. Il signale de plus que les croquis réfèrent à des endroits précis touchés par le sinistre; ces croquis font partie intégrante du rapport denquête et ne peuvent pas être communiqués à la partie demanderesse (art. 28 (3)). [16] M. Marois ajoute que lagent Abel est régulièrement en communication avec dautres agents travaillant dans ce dossier dincendie; ce qui lui permet de suivre lévolution de lenquête. [17] Tentant de savoir sil existe dautres documents reliés au sinistre et qui ne se trouvent pas dans le dossier, M. Marois répond par la négative. [18] Cependant, la Commission accorde à celui-ci un délai de quinze jours suivant laudience, afin quil puisse effectuer une vérification additionnelle auprès
02 17 70 Page : 5 de M. Patrice Abel, enquêteur. Celui-ci fera parvenir à la partie demanderesse un affidavit, dont une copie sera transmise à la Commission traitant de lexistence ou non de tous documents additionnels relatifs à lenquête sur lincendie en question et les lui transmettra confidentiellement, le cas échéant. Mise au point de Jean-François Boulais [19] M e Boulais avise la soussignée que lorganisme a, en différentes occasions, communiqué à la partie demanderesse, en tout ou en partie, une série de documents, dont ceux mentionnés aux sections 1 et 2 du rapport, ainsi que les photographies prises après le sinistre. LES ARGUMENTS A) DE LORGANISME [20] M e Boulais précise que larticle 28 de la Loi sur laccès est invoqué pour lensemble du rapport denquête. Il commente chaque document en litige tout en plaidant dautres articles de la Loi sur laccès invoqués comme motif de refus. La « Table des matières (2 pages) contient neuf sections, incluant celles mentionnées au paragraphe 19 : Les sections 3, 6 et 8 ainsi que leurs sous-sections respectives contiennent des renseignements confidentiels eu égard notamment à limplication dun agent dans le dossier et des éléments dont il pourra se servir pour mener son enquête. De plus, leur divulgation risquerait notamment de révéler une méthode denquête, une source confidentielle dinformation et un plan daction préparés par cet enquêteur afin de détecter un crime ou infractions à une loi (art. 28, par. 3, 53 et 54). La section 8 (Laboratoire des sciences judiciaires et de médecine légale) traite déléments matériels recueillis par des agents sur les lieux du sinistre (art, 28 (3) et 14); Lavocat argue notamment que la personne faisant lobjet de lenquête et qui rencontre un enquêteur nest pas nécessairement au courant de toutes les étapes de cette enquête; lagent Patrice Abel, enquêteur a procédé à des vérifications concernant la propriété incendiée. Il plaide également que la preuve a démontré que cet enquêteur est régulièrement en communication avec les autres agents afin dêtre en mesure notamment de mieux évaluer lévolution de ladite enquête;
02 17 70 Page : 6 La section 4 (Description des assurances ) contient, entre autres, les coordonnées de personnes physiques, des renseignements les concernant, des renseignements à caractère financier, etc. Ce sont des informations nominatives qui devraient être refusées à la partie demanderesse (art. 53 et 54); La section 5 et ses sous-sections 5.1 à 5.3.8 (Témoins) décrivent les témoins rencontrés par lagent enquêteur. Ceux-ci donnent leur version des faits eu égard au sinistre; ils émettent des commentaires personnels, sous forme de questions/réponses, prises en lettres manuscrites et dactylographiques, concernant une personne physique; la divulgation de ces renseignements permettrait didentifier ces témoins (art. 53 et 54). En ce qui concerne la section 7 et ses sous-sections (Support technique), lavocat réitère les mêmes motifs que ceux argumentés pour les sections 3, 6 et 8 ci-dessus mentionnées. Lavocat fournit en exemple le rapport de « léquipe cynophile » qui, avec laide dun chien renifleur cherche une preuve faisant partie intégrante du rapport denquête. Il plaide que lorganisme ne peut pas communiquer une partie de ces renseignements, sans toucher lessentiel même de ces documents (art. 14, 28 (3)). 14. Un organisme public ne peut refuser l'accès à un document pour le seul motif que ce document comporte certains renseignements qu'il doit ou peut refuser de communiquer en vertu de la présente loi. Si une demande porte sur un document comportant de tels renseignements, l'organisme public peut en refuser l'accès si ces renseignements en forment la substance. Dans les autres cas, l'organisme public doit donner accès au document demandé après en avoir extrait uniquement les renseignements auxquels l'accès n'est pas autorisé. Quant à la section 9 (Conclusion), lagent fait un résumé de la situation à partir des éléments recueillis à lenquête; il indique de plus les motifs pour lesquels il est arrivé à la conclusion telle que décrite; lavocat plaide quun élagage rendrait cette partie du document incompréhensible (art. 14); Pour ce qui est du « Rapport dévénement Incendie », lavocat rappelle que seul un paragraphe de trois lignes référant à des renseignements confidentiels sur une personne physique est refusé à la partie demanderesse (art. 53 et 54);
02 17 70 Page : 7 Pour le document informatisé dune page, à savoir une « carte dappel » émanant de la municipalité, lavocat plaide que celle-ci représente une composante du système de communication dont se sert un agent policier (art. 28 (6)) dans le cadre de son enquête; Un document portant la pagination « 32 de 29 », lavocat plaide que la personne physique à laquelle réfère lenquêteur, a fait lobjet dune enquête de nature criminelle, celle-ci est soupçonnée davoir incendié la propriété immobilière; son nom devient un renseignement nominatif, puisquil est mentionné avec un autre renseignement la concernant (art. 56); B) DE LA PARTIE DEMANDERESSE [21] Demblée, lavocate de la partie demanderesse reconnaît que lorganisme lui a fait parvenir certains documents; elle conteste cependant linterprétation faite par celui-ci de larticle 28 de la Loi sur laccès pour refuser à sa cliente laccès à des documents additionnels. [22] En effet, elle argue que la Loi sur laccès prévoit le principe fondamental du droit daccès à des documents; larticle 28 de la Loi constitue une exception à ce principe et doit être interprété de façon restrictive, et ce, tel quil est mentionné à la décision Alexander et un autre c. Communauté urbaine de Montréal 2 la Commission a statué, entre autres, que : (…) larticle 28, qui est une disposition impérative, doit être interprété du point du vue de lordre public et de la bonne administration de la justice et non pas de celui de lintérêt propre de lorganisme. Dans ce contexte, le fait de permettre la communication des documents en litige nentraverait pas le déroulement de la poursuite. Le droit dobtenir les renseignements nécessaires à une défense pleine et entière de sa cause est reconnu par notre système juridique. Cette tendance à favoriser la communication de la preuve avant laudition a été amorcée dans le but dassurer le droit à une défense pleine et entière, déviter des arguments inutiles et dencourager des règlements à lamiable.(…) [23] Lavocate argue quen communiquant, partiellement, à la partie demanderesse, une série de documents, lorganisme a renoncé implicitement à son droit dinvoquer ledit article. Elle estime dailleurs que la personne visée dans 2 [1989] C.A.I. 241.
02 17 70 Page : 8 le rapport denquête connaît déjà le résultat de lenquête. À son avis, les motifs de refus invoqués par lorganisme sont non fondés. [24] De plus, elle plaide quil ne suffit pas pour lorganisme dinvoquer larticle 28, par. 3 de la Loi sur laccès eu égard à son application relative, par exemple, à un « technique denquête »; il lui incombe de le prouver. Or, elle plaide que cette preuve na pas été établie. Sur ce point, elle réfère à la décision Alexander précitée, lorsque la Commission mentionne notamment quelle « ne croit pas que la divulgation de ce renseignement serait susceptible de « révéler une méthode denquête, une source confidentielle dinformation, ni un programme ou un plan daction destiné à prévenir, […] ou réprimer le crime ou les infractions aux lois » au sens du paragraphe 3. » [25] De ce qui précède, lavocate argue que les documents refusés à sa cliente devraient lui être accessibles. C) LES COMPLÉMENTS DE PREUVE [26] En complément de preuve, M e Boulais a communiqué à M e Cameron et à la Commission deux affidavits signés, les 4 décembre 2003 et 17 mars 2004, par lagent Patrice Abel, membre de la Sûreté du Québec, affirmant solennellement : Quil a rédigé le rapport denquête faisant lobjet du litige; Quà la demande de M. Marois, il a pris connaissance de lensemble des documents « pertinents à ce rapport »; Que le 16 juillet 2002, il a fait parvenir à M e Patrick Ouellet, une lettre indiquant linexistence de rapport ou dexpertise, autres que ceux déjà au dossier denquête, dune part; Quil « nexiste aucun document relatif à ce dossier dincendie autre que ceux qui ont été remis sous pli confidentiel à la Commission et à ceux qui ont été remis aux procureurs de Groupe Commerce. » Quil confirme linexistence daucun document, autre que ceux déjà remis à la Commission sous le sceau de la confidentialité et ceux qui ont été remis aux avocats de la partie demanderesse, dautre part. LA DÉCISION [27] Le délibéré débute le 17 mars 2004.
02 17 70 Page : 9 [28] La partie demanderesse cherche à obtenir des documents selon les termes de larticle 9 de la Loi sur laccès, à son premier paragraphe qui stipule que : 9. Toute personne qui en fait la demande a droit d'accès aux documents d'un organisme public. Ce droit ne s'étend pas aux notes personnelles inscrites sur un document, ni aux esquisses, ébauches, brouillons, notes préparatoires ou autres documents de même nature. [29] Outre les documents déjà cités au paragraphe 8, le dossier dincendie contient également les documents suivants : Une télécopie adressée à lagent Abel par un tiers, ainsi quun document joint (6 pages); Un formulaire, en deux exemplaires, dûment complété intitulé « Autorisation de perquisitionner ». [30] Il sagit de déterminer si les documents demeurant en litige peuvent en tout ou en partie être accessibles à la partie demanderesse. [31] La preuve non contredite a démontré quune propriété immobilière privée dans laquelle abritait un commerce a été incendiée; les autorités policières auraient des soupçons que lincendie serait dorigine criminelle. [32] En raison de ce sinistre, la municipalité a fait appel à la S.Q. qui a mandaté lun de ces policiers enquêteurs afin de mener une enquête criminelle. Pour ce faire, la preuve tant testimoniale que documentaire indique que lagent Patrice Abel a été chargé de cette enquête et a signé le rapport denquête. [33] Par ailleurs, il importe de préciser que, bien quil existe une présomption en faveur des policiers voulant que le travail effectué par ceux-ci vise la prévention, la détection ou la répression du crime ou des infractions aux lois du Québec, il appartient à un organisme public de démontrer que ceux-ci agissent en ce sens. Comme lindiquent les auteurs Duplessis et Hétu 3 : […] la preuve dun lien suffisant entre leur mandat et lenquête effectuée, ou dune croyance de bonne foi que la 3 Yvon DUPLESSIS et Jean HÉTU, Laccès à linformation et la protection des renseignements personnels, Loi indexée, commentée et annotée, volume 2, publications CCH ltée, 2003, p. 28-7.
02 17 70 Page : 10 personne sous enquête a pu commettre ou sapprête à commettre une infraction suffit. […] [34] Dans le cas sous étude, lexamen de tous les documents en litige ainsi que les clarifications apportées par M. Marois, à laudience, permet détablir que lorganisme a mené une enquête relative à lincendie survenu dans limmeuble. Au moment de cette enquête, la preuve a démontré quil existe des soupçons voulant quune personne identifiée ait commis une infraction criminelle, cest-à-dire quelle serait lauteure de cet incendie. Les critères contenus au 1 er alinéa de larticle 28 de la Loi sur laccès sont donc rencontrés, et ce, tel quen a décidé la Commission notamment dans les affaires Bélisle c. Centre des services sociaux Laurentides-Lanaudière 4 et Renoir c. Commissaire à la déontologie policière 5 . i) ARTICLE 28, 1 er ALINÉA, LES 3 e ET 6 e PARAGRAPHES 28. Un organisme public doit refuser de confirmer l'existence ou de donner communication d'un renseignement obtenu par une personne qui, en vertu de la loi, est chargée de prévenir, détecter ou réprimer le crime ou les infractions aux lois, lorsque sa divulgation serait susceptible: […] 3° de révéler une méthode d'enquête, une source confidentielle d'information, un programme ou un plan d'action destiné à prévenir, détecter ou réprimer le crime ou les infractions aux lois; […] 6° de révéler les composantes d'un système de communication destiné à l'usage d'une personne chargée d'assurer l'observation de la loi; [35] Les sections 3, 6 et 8 ainsi que leurs sous-sections respectives indiquent notamment les moyens entrepris par des policiers de la municipalité pour préserver le lieu incendié, en attendant larrivée des membres de la S.Q. qui devaient procéder à lenquête, dune part. La section 3 contient des renseignements relatifs à la manière selon laquelle un agent de la S.Q. comptait faire pour mener son enquête. La section 6 réfère notamment au résumé dun renseignement nominatif recueilli auprès dun tiers. La section 8, pour sa part, vise particulièrement le processus même de cette enquête (par ex. des vérifications et différents tests effectués, etc.). Lorganisme ne peut pas dévoiler ces renseignements, car elles constituent une méthode denquête dont sest servi lagent dans le cadre de ses fonctions, tel quen a décidé la Commission dans 4 [1986] C.A.I. 105. 5 [2001] C.A.I. 65.
02 17 70 Page : 11 laffaire Cloutier c. Ville de Lévis 6 . Cette partie est inaccessible à la partie demanderesse. [36] Un autre document contient également une « carte dappel » émanant du corps policier de la municipalité. Sa divulgation risquerait de révéler les composantes de ce système de communication destiné à son usage; le 6 e paragraphe de larticle 28 sapplique. La partie demanderesse ne peut donc pas y avoir accès. ii) ARTICLES 53, 54 ET 88 DE LA LOI SUR LACCÈS 53. Les renseignements nominatifs sont confidentiels sauf dans les cas suivants: 1° leur divulgation est autorisée par la personne qu'ils concernent; si cette personne est mineure, l'autorisation peut également être donnée par le titulaire de l'autorité parentale; 2° ils portent sur un renseignement obtenu dans l'exercice d'une fonction d'adjudication par un organisme public exerçant des fonctions quasi judiciaires; ils demeurent cependant confidentiels si l'organisme les a obtenus alors qu'il siégeait à huis clos ou s'ils sont visés par une ordonnance de non-divulgation, de non-publication ou de non-diffusion. 54. Dans un document, sont nominatifs les renseignements qui concernent une personne physique et permettent de l'identifier. 88. Sauf dans le cas prévu par le paragraphe 4 o de l'article 59, un organisme public doit refuser de donner communication à une personne d'un renseignement nominatif la concernant lorsque sa divulgation révélerait vraisemblablement un renseignement nominatif concernant une autre personne physique ou l'existence d'un tel renseignement, à moins que cette dernière n'y consente par écrit. [37] Le rapport denquête contient 13 déclarations statutaires de témoins inscrites sous forme manuscrite, lesquelles sont reproduites sous forme dactylographique. À la lecture de chacune delles, sont indiqués, entre autres, les noms des témoins, leur date de naissance, leur adresse personnelle, leur 6 [1987] C.A.I. 465. Yvon DUPLESSIS et Jean HÉTU, Laccès à linformation et la protection des renseignements personnels, Loi indexée, commentée et annotée, volume 2, publications CCH ltée, 2003, p. 77 503.
02 17 70 Page : 12 occupation respective ainsi que le lien direct ou indirect existant entre eux et une personne sur qui pèse les soupçons dêtre lauteur de lincendie. [38] Ces témoins émettent de plus des commentaires personnels sur des tiers, lesquels commentaires ne sont pas neutres. Ce sont tous des renseignements nominatifs, dont la divulgation permettrait effectivement didentifier ces témoins (art. 53 et 54). Il nest pas démontré que ceux-ci aient autorisé lorganisme à communiquer les renseignements les concernant (art. 88) [39] Le même raisonnement sapplique pour les trois lignes contenues au « Rapport dévénement Incendie » que lorganisme refuse de fournir à la partie demanderesse. [40] Les auteurs Duplessis et Hétu 7 (3 e vol p. 157 103) commentent en ce sens larticle 53 de la Loi sur laccès : [...] les renseignements nominatifs contenus dans un document bénéficient dune protection absolue puisquils sont décrétés confidentiels par larticle 53 de la Loi sur laccès et quils constituent un aspect du droit au respect de la vie privée enchâssée dans les chartes des droits, tant canadienne que québécoise » ce, tel que mentionné notamment aux arrêts Fédération des associations étudiantes du campus de lUniversité de Montréal c. Université de Montréal 8 et Nadeau c.Ville de Laval 9 . [41] Par ailleurs, la Commission considère, outre les documents déjà remis à la partie demanderesse, celle-ci pourra avoir accès au : Formulaire (en 2 exemplaires) intitulé « Autorisation de perquisitionner », à lexception des adresses, des notes manuscrites et des signatures; [42] POUR CES MOTIFS, LA COMMISSION : ACCUEILLE, en partie, la demande de révision de la partie demanderesse contre le ministère de la Sécurité publique; 7 Yvon DUPLESSIS et Jean HÉTU, Laccès à linformation et la protection des renseignements personnels, Loi indexée, commentée et annotée, volume 3, publications CCH ltée, 2003, p. 157 103. 8 [1994] C.A.I. 68. 9 [2002] C.A.I. 54.
02 17 70 Page : 13 ORDONNE à lorganisme de lui communiquer accès au document tel que décrit au paragraphe 41; REJETTE, quant au reste, la demande; FERME le présent dossier portant le n o 02 17 70. CHRISTIANE CONSTANT Commissaire Montréal, le 14 juin 2004 M e Jean-François Boulais BERNARD ROY & ASSOCIÉS Procureurs pour le ministère de la Sécurité publique M e Chantal Cameron PICARD GARCEAU PASQUIN PAGÉ VIENS Procureurs pour le Groupe Commerce, compagnie d'assurances
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