Section surveillance

COMMISSION D’ACCÈS À L’INFORMATION DU QUÉBEC Dossier : 111756 Nom de l’entreprise : Garderie Excelsiori Daycare inc. Date : 9 février 2015 Membre : M e Diane Poitras DÉCISION OBJET ENQUÊTE en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels dans le secteur privé 1 . [1] À la suite d’un article paru dans le journal Le Devoir en juin 2011, alléguant que des caméras de surveillance avaient été installées dans les locaux de la Garderie Excelsiori Daycare inc. (l’entreprise) et qu’elle s’apprêtait à permettre aux parents des enfants qui fréquentent cette garderie d’avoir accès, via Internet, aux images captées par ces caméras, la Commission d’accès à l’information (la Commission) a procédé à une enquête de sa propre initiative. [2] Cette enquête a porté sur la conformité à la Loi sur le privé des pratiques de l’entreprise en matière de collecte, de détention, d’utilisation et de communication de renseignements personnels dans le contexte de l’utilisation du système de vidéosurveillance en place. LES FAITS [3] Selon l’enquête qui a impliqué une visite des lieux, quatorze caméras fixes sont installées dans les locaux de l’entreprise, réparties de la manière suivante : - Six caméras … ; 1 RLRQ, c. P-39.1, la Loi sur le privé.

111756 Page : 2 - Une dans … ; - Une dans … ; - Deux caméras … ; - Une caméra … ; - Deux caméras … ; - Une caméra … . [4] L’enquête révèle également que les caméras enregistrent de manière continue et que les enregistrements sont effacés par écrasement après une semaine. L’appareil permettant de visionner les images enregistrées est situé dans … . Un parent peut, sur demande, voir les enregistrements. Les parents n’ont pas accès aux enregistrements ou aux images via Internet, malgré ce qu’indiquaient les divers articles parus dans les journaux. [5] Selon l’enquête, les objectifs ou finalités recherchés par la collecte de ces renseignements personnels sont la sécurité des enfants, incluant le contrôle des personnes qui entrent et sortent de la garderie, la possibilité de voir ce qui s’est passé en cas d’incident impliquant un enfant ou un employé et la protection physique des biens et des lieux. OBSERVATIONS AU TERME DE L’ENQUÊTE [6] Le 2 septembre 2014, la Commission transmet à l’entreprise un avis d’intention l’informant qu’à la lumière des informations dont elle dispose à ce moment, elle envisage de lui ordonner de cesser de recueillir de façon systématique des renseignements personnels à l’aide d’un système de vidéosurveillance et de détruire tous les renseignements personnels recueillis et conservés par ce moyen. Subsidiairement, elle pourrait ordonner à l’entreprise de cesser de communiquer des renseignements personnels sur autrui (visionnement des enregistrements par les parents) sans le consentement des personnes concernées. [7] Dans cet avis, la Commission précise à l’entreprise qu’il lui appartient de démontrer le caractère nécessaire de la collecte de renseignements personnels pour l’objet d’un dossier, notamment de démontrer que : - Le ou les objectif(s) poursuivi(s) par cette collecte sont légitimes, importants, urgents et réels;

111756 Page : 3 - L’atteinte au droit à la vie privée que peut constituer cette collecte est proportionnelle aux objectifs poursuivis. [8] L’avis indique : Selon ce test, proposé par les tribunaux, les éléments suivants doivent être considérés par la Commission lors de l’évaluation de la nécessité de la collecte systématique, par une garderie, de renseignements personnels par le biais d’un système de vidéosurveillance : Qu’est-ce qui a motivé la décision de l’entreprise d’installer un système de vidéosurveillance enregistrant systématiquement les actions des personnes se trouvant à la garderie? La collecte systématique des images par les caméras de surveillance vise à répondre à quel besoin particulier? Quels sont les objectifs visés, les finalités poursuivies? En quoi cette collecte systématique de renseignements personnels permet-elle de répondre efficacement à ce besoin, d’atteindre ces objectifs? L’entreprise a-t-elle envisagé d’autres moyens portant moins atteinte à la vie privée des personnes concernées pour atteindre ces objectifs? En quoi des mesures alternatives, potentiellement utilisées dans d’autres garderies, ne permettent-elles pas d’atteindre ces objectifs, par exemple : l’aménagement sécuritaire des lieux ou la supervision des activités sur place? L’entreprise a-t-elle mis en place des mesures visant à minimiser l’atteinte au droit à la vie privée des individus visés par cette collecte? [9] L’entreprise disposait d’un délai de 30 jours à compter de la date de réception de cet avis pour présenter des observations écrites, préciser à la Commission les modifications apportées à ses pratiques, le cas échéant, ou produire des documents afin de compléter les informations au dossier de la Commission. [10] Le 2 octobre 2014, l’entreprise transmet les seules observations suivantes : Suite à la lettre que nous avons reçue, nous demandant des précisions sur nos caméras de surveillance, nous voudrions vous préciser que les dites caméra fonctionne 7 jours sur 7 pour une raison très simple, nous avons plusieurs familles qui

111756 Page : 4 sont séparées et lors de situations exceptionnelles, un membre de ses familles on droit de reculer en arrière pour visualiser une date précise sur un évènement qui aurait pu s’être produit. Sans les caméras de surveillance, nous ne pourrions offrir ce service ni cette sécurité à nos familles. Ce qui est aussi important à souligner est que ce système est utilisé aussi pour la sécurité de nos employés et pour si un incident survient les services d’urgence peuvent en avoir recours. (sic) ANALYSE [11] La Loi sur le privé établit des règles relatives à la collecte, à l’utilisation, à la détention et à la communication de renseignements personnels à l’occasion de l’exploitation d’une entreprise 2 . Une image captée par des caméras de surveillance qui permet d’identifier une personne constitue un renseignement personnel puisque l’image concerne cette personne et permet de l’identifier 3 . [12] Puisque les quatorze caméras utilisées par l’entreprise enregistrent de manière continue ce qui se passe sur les lieux, incluant les faits et gestes des personnes qui s’y trouvent, la Commission doit déterminer si l’entreprise respecte les dispositions de la Loi sur le privé dans le contexte de l’utilisation de ses caméras de surveillance. En effet, l’entreprise collecte ainsi de manière systématique des images permettant d’identifier les personnes se trouvant sur les lieux. Principes applicables [13] En vertu de l’article 4 de la Loi sur le privé et de l’article 37 du Code civil du Québec 4 , une entreprise doit avoir un intérêt sérieux et légitime pour constituer un dossier sur autrui. [14] Selon la Loi sur le privé, une entreprise peut uniquement recueillir les renseignements personnels nécessaires à l’objet d’un dossier : 2 Constitue l'exploitation d'une entreprise l'exercice, par une ou plusieurs personnes, d'une activité économique organisée, qu'elle soit ou non à caractère commercial, consistant dans la production ou la réalisation de biens, leur administration ou leur aliénation, ou dans la prestation de services (art. 1 de la Loi sur le privé et 1525 du C.c.Q.). 3 Art. 2 de la Loi sur le privé. Voir aussi la décision de la Commission dans Garderie Cœur d’enfant inc., C.A.I. 080272, 31 mars 2014, c. Poitras. 4 RLRQ, le Code civil.

111756 Page : 5 5. La personne qui recueille des renseignements personnels afin de constituer un dossier sur autrui ou d’y consigner de tels renseignements ne doit recueillir que les renseignements nécessaires à l'objet du dossier. [15] Comme l’a déjà souligné la Commission, les règles établies par la Loi sur le privé visent à établir un équilibre entre le droit au respect de la vie privée d’une personne et les besoins d’une entreprise en matière de collecte, d’utilisation et de communication de renseignements personnels dans le cadre de l’exercice de ses activités. C’est pourquoi la loi limite la collecte de renseignements personnels par une entreprise uniquement à ceux qui sont nécessaires pour réaliser l’objet du dossier qu’elle constitue au sujet d’une personne. [16] Le fardeau de démontrer le caractère nécessaire de la collecte de renseignements personnels pour l’objet d’un dossier repose sur l’entreprise. [17] Le critère de nécessité des renseignements s’interprète à la lumière de la finalité poursuivie par l’organisme qui recueille des renseignements personnels : [33] Ce principe d’interprétation, voulant que la nécessité doit être évaluée relativement aux fins pour lesquelles un renseignement est requis, est conforme à la lettre et à l’esprit de la loi. Il ne s’agit pas de déterminer ce qu’est la nécessité en soi, mais plutôt de chercher, dans le contexte de la protection des renseignements personnels, et pour chaque situation, ce qui est nécessaire à l’accomplissement de chaque fin particulière pour laquelle un organisme public plaide la nécessité. […] 5 [nos soulignements] [18] Dans l’affaire Laval, la Cour du Québec a rappelé l’objet des lois sur la protection des renseignements personnels, soit le droit au respect de la vie privée, un droit fondamental protégé par la Charte des droits et libertés de la personne 6 , et le principe voulant que les lois doivent être interprétées d’une 5 Laval (Société de transport de la Ville de) c. X., [2003] C.A.I. 667 (C.Q.), l’affaire Laval. Cette décision porte sur l’interprétation de l’article 64 de la Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels (RLRQ, c. A-2.1) qui réfère également au critère de nécessité lors de la collecte de renseignements personnels par un organisme public. Voir aussi : Grenier c. Centre hospitalier universitaire de Sherbrooke, [2010] QCCQ 93, 97; X. et Skyventure Montréal, C.A.I. 101888, 16 septembre 2013, c. Desbiens; Garderie Cœur d’enfants, préc., note 3. 6 RLRQ, c. C-12, art. 5, la Charte québécoise.

111756 Page : 6 manière qui favorise l’exercice des droits fondamentaux. Elle propose d’interpréter l’exigence de nécessité en la développant autour des deux volets du test élaboré par la Cour suprême dans l’arrêt Oakes 7 , bien que ce test vise plutôt à déterminer si une atteinte à un droit fondamental est justifiée dans le cadre d’une société libre et démocratique au sens des articles 1 de la Charte canadienne des droits et libertés 8 et 9.1 de la Charte québécoise : [44] […] Un renseignement sera donc nécessaire non pas lorsqu’il pourra être jugé absolument indispensable, ou au contraire simplement utile. Il sera nécessaire lorsque chaque fin spécifique poursuivie par l’organisme, pour la réalisation d’un objectif lié à ses attributions, sera légitime, importante, urgente et réelle, et lorsque l’atteinte au droit à la vie privée que pourra constituer la cueillette, la communication ou la conservation de chaque élément de renseignement sera proportionnelle à cette fin. Cette proportionnalité jouera en faveur de l’organisme lorsqu’il sera établi que l’utilisation est rationnellement liée à l’objectif, que l’atteinte est minimisée et que la divulgation du renseignement requis est nettement plus utile à l’organisme que préjudiciable à la personne. Autrement, le droit à la vie privée et à la confidentialité des renseignements personnels devra prévaloir. [nos soulignements] [19] En 2010, la Cour du Québec a appliqué à nouveau ce test lors de l’interprétation du critère de nécessité en précisant que : [153] Ce test a l'avantage de tenir compte de la nature du renseignement et du besoin réel de l'organisme dans l'exercice de ses attributions en comparant le degré d'exigence que commande le besoin à l'expectative du préjudice pouvant être causé par l'atteinte aux droits de la personne. [154] Ce test a pour effet pratique de soupeser les besoins de l’un dans l'optique de la finalité de ses fonctions et le préjudice pouvant être causé à l'autre 9 . 7 R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103. 8 Partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, [annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada, c. 11 (R.-U.)]. 9 Grenier c. Centre hospitalier universitaire de Sherbrooke, préc. note 5. La Cour fédérale a appliqué un test similaire à la question de la surveillance vidéo dans le contexte de l’application de la Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques, L.C. 2000, ch. 5 : Eastmond c. Canadien Pacifique Ltée, 2004 CF 852.

111756 Page : 7 [20] Ainsi, l’utilité d’une collecte de renseignements personnels n’est pas suffisante pour en démontrer la nécessité au sens de la Loi. [21] Dans le contexte du présent dossier, l’entreprise doit démontrer que la collecte systématique des images des enfants, des éducatrices et de toute autre personne susceptible de se trouver dans l’angle des caméras de surveillance des installations de la garderie est nécessaire pour atteindre certaines finalités particulières liées à l’objet du dossier. [22] Selon le test proposé par la Cour du Québec, la nécessité de la collecte de ces renseignements sera démontrée si elle vise la réalisation d’un objectif lié à l’objet du dossier qui est légitime, important, urgent et réel, et si l’atteinte au droit à la vie privée des individus concernés que constitue cette collecte est proportionnelle à cette fin (lien rationnel entre l’objectif poursuivi et la collecte des renseignements, atteinte au droit minimale et collecte nettement plus utile à l’organisme que préjudiciable à l’individu). Application du test de nécessité Les finalités recherchées ou les objectifs poursuivis sont-ils légitimes, importants, réels et urgents? [23] L’entreprise indique que les finalités recherchées par la collecte des images captées par les caméras de surveillance sont : la sécurité des enfants, incluant le contrôle des personnes qui entrent et sortent de la garderie, la possibilité de voir ce qui s’est passé en cas d’incident impliquant un enfant ou un employé, la sécurité des employés, la protection physique des biens et des lieux. [24] L’entreprise précise que ces enregistrements permettent à un membre « d’une famille séparée » « lors de situations exceptionnelles » « de reculer en arrière pour visualiser une date précise sur un événement qui aurait pu s’être produit ». Il pourrait aussi être utile aux services d’urgence « si un incident survient ». [25] Toutefois, l’entreprise n’a fourni aucune précision concernant ces situations exceptionnelles qu’elle veut documenter par le biais d’une image vidéo pour ensuite permettre à un parent ou aux services d’urgence de les visionner. La Commission ne peut donc conclure que ces finalités sont légitimes et sérieuses ni qu’elles sont urgentes et réelles.

111756 Page : 8 [26] Quant à la sécurité des enfants, des employés et la protection des biens et des lieux, la Commission convient qu’il s’agit d’objectifs légitimes et importants pour une entreprise offrant des services de garde. [27] En effet, à titre de prestataire d’un service de garde au Québec, l’entreprise a l’obligation de prendre les mesures appropriées en vue d’assurer la santé, la sécurité, le développement et le bien-être des enfants qui lui sont confiés 10 . Il est également légitime pour l’entreprise de vouloir s’assurer de la sécurité de ses employés, des lieux et des biens qui s’y trouvent. [28] Cet objectif de sécurité est-il réel et urgent? [29] Bien qu’informée expressément qu’il lui appartenait de démontrer la nécessité des renseignements personnels colligés par les caméras de surveillance et des éléments que la Commission prendrait en considération dans l’évaluation de la légalité de cette collecte, l’entreprise n’a offert aucune précision ni élément concret concernant cet élément ni au sujet de la proportionnalité de cette collecte de renseignements par rapport à ces finalités. [30] Par exemple, l’entreprise aurait pu démontrer à la Commission que sa décision d’installer des caméras de surveillance dans les locaux de la garderie a été motivée par un événement particulier ou une situation problématique relative à la sécurité des biens ou des personnes qui s’y trouvent (ex. : plainte d’un parent au sujet des agissements d’une éducatrice, vols, vandalisme). [31] Ainsi, la Commission conclut que le caractère « urgent » et « réel » des objectifs poursuivis n’est pas démontré, l’entreprise n’ayant fourni aucun élément probant ni précision au sujet de cette question. [32] La Commission analysera tout de même la deuxième étape du test de nécessité de cette collecte, soit la proportionnalité. L’atteinte au droit à la vie privée que peut constituer cette collecte est-elle proportionnelle aux objectifs poursuivis? [33] La Commission a déjà eu à se pencher sur la collecte de renseignements personnels par le biais de caméras installées dans les locaux d’une garderie 11 . Dans cette décision, la collecte de renseignements personnels effectuée par la garderie était très étendue : chaque local de la garderie était muni d’une caméra dont l’angle permettait d’enregistrer des images en continu de l’ensemble des 10 Loi sur les services de garde éducatifs à l’enfance, RLRQ, c. S-4.1.1, art. 1. 11 Garderie Cœur d’enfants, préc., note 3.

111756 Page : 9 faits et gestes de toute personne qui s’y trouvait. De plus, les caméras permettaient de capter les images des personnes qui circulaient dans la presque totalité des lieux communs de la garderie et certaines aires extérieures, dont l’aire de jeux. [34] La Commission a conclu que cette collecte systématique constituait une atteinte au droit à la vie privée des enfants qui fréquentaient la garderie et, dans une moindre mesure, du personnel qui y travaillait. [35] En effet, comme elle l’a précisé dans cette affaire, les tribunaux considèrent généralement qu’une procédure de surveillance continue d’une personne représente, à première vue, une atteinte à la vie privée et que, pour conclure à sa légalité, elle doit être justifiée par des motifs rationnels sérieux et l’absence de moyens alternatifs raisonnables. De plus, elle doit être effectuée de la façon la moins intrusive possible 12 . [36] La Cour suprême, pour sa part, a reconnu que le droit à la vie privée n’est pas sujet à une limitation géographique comme la résidence d’une personne; il suit l’individu 13 . Bien que l’expectative de vie privée d’une personne sur les lieux de son travail ou dans des lieux publics soit généralement moindre, ce droit bénéficie tout de même d’une certaine protection 14 . [37] Par ailleurs, le droit à l’image d’une personne est une composante du droit à la vie privée : […] le droit à l’image, qui a un aspect extrapatrimonial et un aspect patrimonial, est une composante du droit à la vie privée […] Dans la mesure où le droit […] consacré par l’art. 5 de la Charte québécoise cherche à protéger une sphère d’autonomie individuelle, ce droit doit inclure la faculté de contrôler l’usage qui est fait de son image puisque le droit à l’image prend appui sur l’idée d’autonomie individuelle, c’est-à- dire sur le contrôle qui revient à chacun sur son identité [...] 15 . 12 Notamment : Syndicat des travailleurs(euses) de Bridgestone/Firestone de Joliette (CSN) c. M e Gilles Trudeau et Bridgestone/Firestone Canada inc., [1999] R.J.Q. 2229 (C.A.). Voir aussi : Stéphane LACOSTE, « La protection de la vie privée : impacts et expérience en relations de travail dans le secteur privé québécois et fédéral » dans Développements récents en droit du travail (2011), Vol. 333, Cowansville, Éditions Yvon Blais, p. 51. 13 Aubry c. Éditions Vice-Versa inc, [1998] 1 R.C.S. 591; Ville de Longueuil c. Godbout, [1997] 3 R.C.S. 844. 14 Id. Voir aussi : Syndicat des travailleurs(euses) de Bridgestone/Firestone de Joliette (CSN) c. M e Gilles Trudeau et Bridgestone/Firestone Canada inc., préc., note 12. 15 Aubry c. Éditions Vice-Versa inc, préc., note 13.

111756 Page : 10 [38] La Commission a aussi souligné, dans la décision Garderie Cœur d’enfants, que la Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse (CDPDJ) s’est déjà penchée sur une question similaire à la suite d’une demande d’avis que lui avait formulée le ministère de la Famille et de l’Enfance 16 . [39] Selon l’enquête dans le présent dossier, l’entreprise avait déjà pris connaissance de cet avis de la CDPDJ. [40] Dans cet avis, la CDPDJ examine à la fois les droits des enfants et des employés d’une garderie dans le contexte de demandes de parents qui voulaient visionner les images à distance, via un lien Internet. L’objectif poursuivi et analysé dans le cadre de cet avis était la volonté de satisfaire le désir des parents des enfants inscrits à la garderie de suivre leur évolution et d’assurer leur sécurité. [41] Appliquant le test de proportionnalité dans le contexte de l’application de l’article 9.1 de la Charte québécoise, test similaire à celui que doit appliquer la Commission pour déterminer la nécessité de la collecte de renseignements personnels en l’espèce, la CDPDJ conclut, au sujet du droit du respect de la vie privée des enfants : Premièrement, la Commission est d’avis que la surveillance vidéo continue ainsi que la diffusion des images n’ont pas suffisamment de lien rationnel avec l’objectif poursuivi. Car, à défaut de démontrer que la sécurité des enfants est en danger relativement à une situation réelle, l’utilisation de ces moyens serait arbitraire. Pour ce qui est du deuxième élément du critère de proportionnalité, soit l’atteinte minimale aux droits protégés, la Commission soutient que la garderie devra avoir épuisé tous les moyens pour s’assurer de la sécurité des enfants et pour faciliter l’accès aux parents, avant de recourir à la surveillance vidéo ou de permettre la diffusion des images […] L’aménagement des lieux de façon sécuritaire et favorisant une supervision efficace des activités, le travail en équipe, une formation et une sélection adéquates du personnel, sont parmi les éléments cruciaux qui permettent de s’assurer en temps normal de la protection et de la sécurité des enfants. 16 Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse, Surveillance vidéo dans les garderies, diffusion et accessibilité des images, Mars 2003, 22 p. disponible en ligne : www.cdpdj.qc.ca/publications/surveillance_garderies.pdf.