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AVIS SUR LE PROJET DE LOI N O 137, LOI SUR LES APPELLATIONS RÉSERVÉES ET LES TERMES VALORISANTS Commission parlementaire de l’agriculture, des pêcheries et de l’alimentation 23 février 2006

Avis de la Commission d’accès à l’information sur le Projet de loi n o 137, Loi sur les appellations réservées et les termes valorisants – Commission de l’agriculture, des pêcheries et de l’alimentation AVIS DE LA COMMISSION D’ACCÈS À L’INFORMATION CONCERNANT LE PROJET DE LOI N O 137 1. Mise en contexte En 1996, l’Assemblée nationale adopte la Loi sur les appellations réservées 1 qui prévoit qu’une appellation peut être attribuée à des produits agricoles et alimentaires à titre d’attestation de leur mode de production, de leur région de production et de leur spécificité 2 . Cette loi permettra de créer, en 1998, le Conseil d’accréditation du Québec, aussi connu sous le nom du Conseil des appellations agroalimentaires du Québec (le CAAQ) 3 . Cet organisme est autorisé par le ministère de l’Agriculture, des Pêcheries et de l’Alimentation du Québec (le MAPAQ) à encadrer l’application de cette loi. Le CAAQ agit ainsi à titre d’autorité responsable du contrôle de l’appellation biologique, la seule à avoir été réservée à ce jour 4 . Il a par conséquent accrédité divers organismes chargés de la certification de produits biologiques 5 . Toutefois, l’intérêt croissant des consommateurs pour les produits biologiques, du terroir ou se distinguant par diverses spécificités recherchées, de même que les impératifs liés au développement de ce marché potentiel, estimé à près d’un milliard de dollars, soit 4 % de la demande alimentaire, ont amené l’élaboration d’une nouvelle stratégie ministérielle 6 . Le 16 juin 2005, le ministre de l’Agriculture, des Pêcheries et de l’Alimentation, M. Yvon Vallières, annonçait à l’Assemblée nationale un plan d’action pour la mise en valeur des produits régionaux et des produits de niche, visant notamment à favoriser le développement de ces produits et à assurer leur authenticité 7 . Ce même jour, le Ministre présentait le Projet de loi n o 113, Loi modifiant la Loi sur les appellations réservées 8 , dans le cadre du premier volet de ce plan d’action. Une consultation générale s’est par la suite tenue devant la Commission parlementaire de l’agriculture, des pêcheries et de l’alimentation, les 27 et 29 septembre et le 20 octobre 2005. 1 L.R.Q., c. A-20.02 2 Id., art. 1. 3 Cet organisme a été constitué le 16 juillet 1998 sous le régime de la Loi sur les compagnies, L.R.Q., c. C-38, Partie III. 4 En vertu de l’article 7 de la Loi sur les appellations réservées et de l’Avis 33336 publié le 29 décembre 1999, (1999) 131 G.O. 2, 7099. 5 Site Internet du CAAQ, http://www.caaq.org, consulté le 22 février 2006. 6 Allocution du ministre de l’Agriculture, des Pêcheries et de l’Alimentation, à l’occasion de la conférence de presse visant à annoncer le plan d’action pour la mise en valeur des produits régionaux et des produits de niche, Assemblée nationale, le 16 juin 2005. 7 Id. 8 Loi modifiant la Loi sur les appellations réservées, Projet de loi 113 (dépôt du rapport de consultation le 26 octobre 2005), 1 re session, 37 e législature (Québec).

Avis de la Commission d’accès à l’information sur le Projet de loi n o 137, Loi sur les appellations réservées et les termes valorisants – Commission de l’agriculture, des pêcheries et de l’alimentation À la suite de ces consultations, le ministre, M. Laurent Lessard, présentait à l’Assemblée nationale le Projet de loi n o 137, Loi sur les appellations réservées et les termes valorisants 9 , le 6 décembre 2005. Destiné à remplacer intégralement la loi actuelle 10 , il semble faire écho à certaines recommandations des groupes entendus en commission parlementaire qui souhaitaient que des changements soient apportés au Projet de loi n o 113 11 . Ainsi, l’un des éléments clés du Projet de loi n o 137 est la création du Conseil des appellations réservées et des termes valorisants (le Conseil) qui remplacerait l’actuel CAAQ 12 . La Commission d’accès à l’information (la CAI) se demande si, tel qu’institué, ce nouvel organisme serait assujetti à la Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels 13 (la Loi sur l’accès). Le projet de loi ne semble pas offrir de réponse claire à cette question. Puisque l’accès à l’information d’intérêt public favorise l’exercice des droits fondamentaux dans le cadre d’une société libre et démocratique, la CAI estime que les citoyens entretiennent des attentes légitimes en ce qui a trait à la transparence des organismes dont les attributions sont de nature gouvernementale. Dans cette optique, la CAI suggère que le Projet de loi n o 137 soit modifié pour s’assurer que le Conseil soit clairement assujetti à la Loi sur l’accès. En éliminant dès maintenant toute ambiguïté sur cette question, le législateur préviendrait, de façon simple et efficace, des interprétations contraires à son intention, le cas échéant, et des débats judiciaires coûteux. Dans cet avis, la CAI présente donc à la Commission parlementaire de l’agriculture, des pêcheries et de l’alimentation les motifs justifiant un assujettissement explicite du Conseil à la Loi sur l’accès. 9 Loi sur les appellations réservées et les termes valorisants, Projet de loi 137 (adoption du principe le 13 décembre 2005), 1 re session, 37 e législature (Québec). 10 Id., art. 74. 11 Remarques finales du ministre, M. Laurent Lessard, à la clôture des consultations publiques tenues par la Commission de l’agriculture, des pêcheries et de l’alimentation, le 20 octobre 2005. 12 Supra, note 9, art. 7 et 76. 13 L.R.Q., c. A-2.1. 23 février 2006 Page 2

Avis de la Commission d’accès à l’information sur le Projet de loi n o 137, Loi sur les appellations réservées et les termes valorisants – Commission de l’agriculture, des pêcheries et de l’alimentation 2. L’application de la Loi sur l’accès au Conseil des appellations réservées et des termes valorisants La Loi sur l'accès s’applique aux seules entités qui répondent à la définition d’organismes publics prévue aux articles 3 à 7 de cette loi. Environ 2 600 organismes publics y sont assujettis : ministères et organismes gouvernementaux, municipalités et organismes qui en relèvent, institutions d'enseignement et établissements du réseau de la santé et des services sociaux. Tel qu’il appert du Projet de loi n o 137, le Conseil prendra la forme d’une personne morale, composée de sept membres 14 . Le gouvernement nommera deux membres, dont le président-directeur général. Les cinq autres membres seront, en principe, nommés par le Conseil de promotion de l’agroalimentaire québécois 15-16 , à partir d’une liste de candidats proposés par diverses associations représentatives des milieux concernés. Le personnel sera nommé selon le plan d’effectifs établi par règlement du Conseil 17 . Ces dispositions permettent-elles de conclure que le Conseil serait un organisme soumis à la Loi sur l’accès? La réponse n’est pas claire. Le critère d’assujettissement qui pourrait trouver application en l’espèce est l’article 4 de la Loi sur l’accès, qui décrit ce qui constitue un organisme gouvernemental. Il s’énonce comme suit : « 4. Les organismes gouvernementaux comprennent les organismes non visés dans les articles 5 à 7, dont le gouvernement ou un ministre nomme la majorité des membres, dont la loi ordonne que le personnel soit nommé suivant la Loi sur la fonction publique (chapitre F-3.1) ou dont le fonds social fait partie du domaine public. Aux fins de la présente loi, le curateur public est assimilé à un organisme gouvernemental, dans la mesure où il détient des documents autres que ceux visés par l'article 2.2. Est assimilée à un organisme gouvernemental, aux fins de la présente loi, une personne nommée par le gouvernement ou par un ministre, avec le personnel qu'elle dirige, dans le cadre des fonctions qui lui sont attribuées par la loi, le gouvernement ou le ministre. » Puisqu’il est nommé par le gouvernement, l’on pourrait soutenir que le président- directeur général est soumis à la Loi sur l’accès, dans le cadre des fonctions qui lui sont attribuées par la loi, par le gouvernement ou par le Ministre. L’article 15 du Projet de loi n o 137 prévoit que le président-directeur général est responsable de l’administration et de la direction du Conseil; ainsi, le personnel qu’il dirige pourrait également être assujetti 14 Supra, note 9, art. 7, 11, 15 et 16. 15 Il s’agit d’un organisme constitué en vertu de la Loi sur les compagnies, L.R.Q., c. C-38, Partie III. 16 Selon l’art. 11, al. 4 du Projet de loi n o 137, en cas de défaut d’agir du Conseil de promotion de l’agroalimentaire québécois, le ministre désignera une autre personne morale ayant des activités similaires. 17 Supra, note 9, art. 17. 23 février 2006 Page 3

Avis de la Commission d’accès à l’information sur le Projet de loi n o 137, Loi sur les appellations réservées et les termes valorisants – Commission de l’agriculture, des pêcheries et de l’alimentation à la Loi sur l’accès. De même, puisqu’ils sont nommés par le Ministre en vertu de l’article 34 du projet de loi, les inspecteurs, analystes et autres agents nécessaires à l’application du projet de loi et de ses règlements pourraient être soumis à la Loi sur l’accès, dans le cadre de leurs fonctions. Il s’agit toutefois d’une question d’interprétation susceptible d’être amenée devant les tribunaux, en l’absence de dispositions dans le Projet de loi n o 137 assujettissant clairement le Conseil à la Loi sur l’accès. Ainsi, le fait que la plupart des membres du Conseil ne soient pas nommés par le gouvernement, mais par le Conseil de promotion de l’agroalimentaire québécois 18 , permettrait-il de conclure que cet organisme ne serait pas soumis à la Loi sur l’accès? Devant l’ambiguïté et l’incertitude entourant l’assujettissement du Conseil à la Loi sur l’accès, une question s’impose : cet organisme devrait-il être clairement soumis à cette loi? Pour répondre à cette question, et ainsi mettre en exergue le fondement des préoccupations de la CAI en ce qui a trait à la création du Conseil, il convient tout d’abord de rappeler le principe général d’accès aux documents des organismes publics. L'article 9 de la Loi sur l'accès énonce la règle générale : toute personne qui en fait la demande a droit d'accès aux documents détenus par un organisme public. Comme plusieurs autres dispositions de la Loi sur l'accès, l'article 9 a un caractère prépondérant sur toutes les autres lois, ce qui lui confère un caractère quasi constitutionnel 19 . Toutefois, la Loi sur l’accès énonce certaines restrictions au droit d’accès 20 et elle prévoit la possibilité que des lois particulières puissent comporter des dispositions dérogatoires 21 . Par ailleurs, à moins d’exigences particulières inscrites dans des lois sectorielles, les organismes privés ne sont pas soumis à la Loi sur l’accès. Toutefois, la création d’un organisme associé à la prestation de services publics peut susciter certaines attentes légitimes chez les citoyens, en termes d’accès à l’information. Pour analyser la nature des fonctions attribuées au Conseil, il convient, dans un premier temps, de résumer les principaux pouvoirs du ministre de l’Agriculture, des Pêcheries et de l’Alimentation, responsable de l’application du Projet de loi n o 137, et ceux du gouvernement. En vertu du Projet de loi n o 137, le Ministre a le pouvoir de reconnaître des appellations réservées, d’autoriser, par règlement, des termes valorisants et de définir les normes auxquelles doivent répondre les produits qu’ils désignent 22 . Le projet de loi accorde également au Ministre certains pouvoirs de réglementation, notamment pour déterminer les critères, exigences et documents requis pour la reconnaissance des appellations réservées, ainsi que pour l’accréditation des organismes de certification 23 . Enfin, le projet de loi accorde au gouvernement le pouvoir de prendre toute disposition nécessaire à l’application de la loi, par voie de règlement 24 . 18 Supra, note 9, art. 11. 19 Conseil de la magistrature c. Commission d’accès à l’information, [2000] R.J.Q. 638; Macdonnell c. Québec (Commission d’accès à l’information), [2002] 3 R.C.S. 661. 20 Art. 18 à 41 de la Loi sur l'accès. 21 L'article 168 de la Loi sur l'accès prévoit que les dispositions de cette dernière prévalent sur celles d'une loi générale ou spéciale postérieure qui leur seraient contraires, à moins que cette dernière loi n'énonce expressément s'appliquer malgré la Loi sur l'accès. 22 Supra, note 9, art. 30 et 61. 23 Supra, note 9, art. 59. 24 Supra, note 9, art. 60. 23 février 2006 Page 4

Avis de la Commission d’accès à l’information sur le Projet de loi n o 137, Loi sur les appellations réservées et les termes valorisants – Commission de l’agriculture, des pêcheries et de l’alimentation Quant au Conseil, sa mission et ses principales fonctions sont notamment décrites aux articles 9 et 10 du Projet de loi n o 137 : « 9. Le Conseil a pour mission : 1° d'accréditer des organismes de certification qui satisfont au référentiel les concernant; 2° de conseiller le ministre sur la reconnaissance d'appellations réservées; 3° de conseiller le ministre sur l'autorisation de termes valorisants et de donner au ministre son avis, le cas échéant, sur les caractéristiques particulières des produits pouvant être désignés par ces termes; 4° de surveiller l'utilisation des appellations réservées reconnues et des termes valorisants autorisés; 5° de tenir des consultations, notamment avant de conseiller la reconnaissance d'une appellation ou l'autorisation d'un terme valorisant ainsi qu'avant de donner son avis sur les caractéristiques particulières des produits pouvant être désignés par ce terme. 10. À cette fin, le Conseil a pour fonctions : 1° d'élaborer, conformément aux règlements du ministre, un référentiel indiquant les normes et critères d'accréditation selon lesquelles il évalue les demandes d'accréditation des organismes de certification ; 2° de surveiller les organismes de certification accrédités et de s'assurer que ceux-ci respectent les conditions d'exercice de la certification et qu'ils ont les ressources nécessaires pour effectuer, de la façon prévue au référentiel les concernant, les contrôles adéquats des activités des utilisateurs des appellations réservées reconnues ou des termes valorisants autorisés, de même que pour effectuer la vérification des produits qu'ils certifient ; 3° de s'assurer que ceux qui sont inscrits auprès d'un organisme de certification accrédité respectent les règles d'utilisation des appellations réservées reconnues et des termes valorisants autorisés. Il peut, aux fins d'exercer ces fonctions, imposer une contribution aux organismes de certification accrédités pour couvrir ses frais d'exploitation. » 23 février 2006 Page 5

Avis de la Commission d’accès à l’information sur le Projet de loi n o 137, Loi sur les appellations réservées et les termes valorisants – Commission de l’agriculture, des pêcheries et de l’alimentation Le projet de loi prévoit également certaines mesures de contrôle dont le Conseil est responsable. Rappelons que des inspecteurs, analystes et autres agents nécessaires à l’application de la loi et de ses règlements seront nommés par le Ministre, parmi le personnel du Conseil, sur recommandation de ce dernier 25 . Les inspecteurs du Conseil pourront, notamment, pénétrer à toute heure raisonnable dans un lieu où ils ont des motifs raisonnables de croire que se trouvent des produits ou des objets auxquels s’appliquent la loi ou ses règlements; les inspecteurs pourront prendre des échantillons, des photographies, exiger la communication de tout document, effectuer des saisies, notamment. 26 . Dernier élément mais non le moindre : le Conseil disposera d’un droit de recours contre quiconque utilisera une appellation réservée reconnue ou un terme valorisant autorisé pour des produits non certifiés par un organisme de certification accrédité 27 . Il aura le pouvoir d’intenter une poursuite pénale pour une infraction à diverses dispositions 28 ; dans ce cas, l’amende imposée lui appartiendra 29 . Ainsi, bien que le Projet de loi n o 137 ne le présente pas textuellement comme un mandataire de l’État, le Conseil se verra confier un large mandat de régulation : il sera le principal organisme autorisé par le MAPAQ à encadrer l’application de cette loi, par l’entremise de ses pouvoirs d’accréditation, de surveillance et de contrôle. En outre, le libellé du projet de loi porte à croire en une certaine influence du Conseil auprès du Ministre, via son rôle conseil sur la reconnaissance d’appellations réservées, sur l’annulation de cette reconnaissance 30 et sur l’autorisation de termes valorisants, notamment. Même en admettant la nature discrétionnaire des pouvoirs attribués au Ministre dans le cadre du projet de loi, il est raisonnable de croire que les recommandations du Conseil, un organisme spécialisé, dont les membres et le personnel auront vraisemblablement une certaine expertise 31 , seront généralement considérées par le Ministre. Bref, la CAI croit comprendre que le Conseil contribuera à la prestation de services publics. Or, la CAI tient à exprimer sa préoccupation quant au transfert de certaines responsabilités d’un organisme public tel que le MAPAQ, clairement assujetti à la Loi sur l’accès, vers un organisme dont l’assujettissement à la Loi sur l’accès n’est pas clairement énoncé. Cette situation engendre une incertitude en ce qui a trait à l’application ou à l’interprétation des règles d’accès à l’information. Rappelons que l’accès à l’information est indissociable des notions de transparence et de démocratie. L’émergence de la société d’information fondée sur le savoir confère à l'information un rôle de premier plan dans tous les aspects de notre vie. Or, l'État et ses composantes comptent parmi les plus importants dépositaires d'information. L'accès à ces informations est indispensable pour garantir une participation des citoyens aux grands débats de la société et pour maintenir le caractère démocratique de nos 25 Supra, note 9, art. 34 et suivants. 26 Supra, note 9, art. 35 à 37. 27 Supra, note 9, art. 33, 64 et suivants. 28 Supra, note 9, art. 69 et 71. 29 Supra, note 9, art. 71 et 72. 30 Supra, note 9, art. 63. 31 Supra, note 9, art. 11 et 17. 23 février 2006 Page 6

Avis de la Commission d’accès à l’information sur le Projet de loi n o 137, Loi sur les appellations réservées et les termes valorisants – Commission de l’agriculture, des pêcheries et de l’alimentation institutions 32 . Maintes fois cité, cet extrait d’un jugement de la Cour suprême du Canada rappelle comment les lois en matière d’accès à l’information assurent le maintien de la démocratie : « 61. La loi en matière d'accès à l'information a donc pour objet général de favoriser la démocratie, ce qu'elle fait de deux manières connexes. Elle aide à garantir, en premier lieu, que les citoyens possèdent l'information nécessaire pour participer utilement au processus démocratique, et, en second lieu, que les politiciens et bureaucrates demeurent comptables envers l'ensemble de la population. Comme l'explique le professeur Donald C. Rowat dans son article classique, intitulé «How Much Administrative Secrecy?» (1965), 31 Can. J. of Econ. and Pol. Sci. 479, à la p. 480 : [TRADUCTION] Ni le Parlement ni le public ne sauraient espérer demander au gouvernement de rendre compte s'ils n'ont pas une connaissance suffisante de ce qui se passe; ils ne peuvent pas non plus espérer prendre part au processus décisionnel ni contribuer à l'établissement des politiques générales et des lois si ce processus est tenu secret. » 33 La santé de la démocratie est donc largement tributaire du droit d'accès à l’information. Mais au-delà de la sauvegarde de la démocratie et de la transparence de l'appareil gouvernemental et administratif, l'exercice du droit d'accès à l'information peut être un préalable essentiel à l'exercice ou au respect des droits individuels. Ainsi, la Charte des droits et libertés de la personne reconnaît que toute personne est titulaire du droit à la liberté d’opinion et à la liberté d’expression 34 ; l’absence d’une information complète et fiable en limiterait considérablement l’exercice. Quoique les précédents soient peu nombreux, la législation québécoise prévoit déjà que certaines entreprises du secteur privé peuvent être assimilées, à des fins précises, à des organismes publics au sens de la Loi sur l’accès. Ainsi, l’article 13.6 de la Loi sur les terres du domaine de l’État 35 énonce que la personne morale à qui le Ministre des Ressources naturelles et de la Faune 36 a confié l’exercice de pouvoirs aux fins de la gestion de terres du domaine de l’État est réputée 32 COMMISSION D’ACCÈS À L’INFORMATION, Une réforme de l’accès à l’information : le choix de la transparence, Rapport sur la mise en oeuvre de la Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels et de la Loi sur la protection des renseignements personnels dans le secteur privé, novembre 2002. Une large partie de ce rapport est consacrée à l’importance du droit d’accès à l’information dans notre société et aux réformes qui devraient être apportées afin d’en élargir la portée. 33 Dagg c. Canada (ministre des Finances), [1997] 2 R.C.S. 403, 433. 34 L.R.Q., c. C-12, art. 3. 35 L.R.Q., c. T-8.1. 36 Le ministre des Ressources naturelles et de la Faune exerce les fonctions du ministre des Ressources naturelles, de la Faune et des Parcs prévues à la Loi sur les terres du domaine de l’État. Décret 124-2005 du 18 février 2005, (2005) 137 G.O. 2, 877. 23 février 2006 Page 7