AVIS DE LA COMMISSION D’ACCÈS À L’INFORMATION SUR UN PROJET D’ENTENTE ENTRE LE MINISTÈRE DU REVENU ET LA RÉGIE DES RENTES DU QUÉBEC DOSSIER 02 04 50 NOVEMBRE 2002
1. Mise en contexte Le ministère du Revenu du Québec (MRQ) et la Régie des rentes du Québec (RRQ) informent la Commission d'accès à l'information (Commission) qu’ils s’apprêtent à remplacer l’entente du 17 juin 1994 (réf. : 94 04 89) par le projet d’entente intitulé « Protocole d’entente relatif à la communication de renseignements concernant le Registre des cotisants et la Loi sur le régime de rentes du Québec entre le ministre du Revenu et la Régie des rentes du Québec », pour lequel ils sollicitent son avis préalable. Attardons-nous brièvement au contexte qui a donné lieu à l’introduction de ce projet d’entente. Cela nous permettra, entre autres, de s’imprégner de l’ensemble de la problématique qui a concouru à son avènement. Il importe tout d’abord de mentionner que depuis que le régime de rentes a été instauré en 1966, la Loi sur le régime de rentes du Québec (L.R.Q., c. R-9, ci-après Loi RRQ) a confié au MRQ et à la RRQ des responsabilités distinctes, mais néanmoins complémentaires. À cet égard, mentionnons que l’article 34 de la Loi RRQ prévoit que le MRQ remet mensuellement à la RRQ les cotisations qu’il est tenu de percevoir auprès des employeurs, des salariés et des travailleurs autonomes. Mentionnons également que l’article 191 de la Loi RRQ prévoit que la RRQ doit tenir un Registre des cotisants dans lequel sont consignés des renseignements qui sont pour la plupart obtenus en vertu de l’entente intervenue entre le MRQ et la RRQ le 17 juin 1994. À ce propos, soulignons que les renseignements que le MRQ transmet à la RRQ concernent les gains et les cotisations des cotisants. Ces renseignements, qui sont nécessaires à la RRQ pour calculer le montant de toute prestation payable et le montant de tout ajustement financier, proviennent du formulaire « relevé 1 » décrit à l’annexe A, des déclarations de revenus des particuliers (TP-1) décrites à l’annexe B et du fichier des employeurs du MRQ décrit à l’annexe C de l’entente. Il est aussi utile de savoir que l’entente de 1994 a été modifiée en 1995 pour prévoir la transmission par le MRQ à la RRQ de renseignements supplémentaires pour les fins de l’application de l’article 102.1 de la Loi RRQ qui concerne le partage des gains admissibles non ajustés des ex-conjoints. En 1998, deux des lois administrées par la RRQ, soit la Loi RRQ et la Loi sur les régimes complémentaires de retraite (L.R.Q., chapitre R-15.1) ont été modifiées par l’ajout de nouvelles dispositions concernant la retraite progressive. À la suite de ces modifications législatives et aux fins de pouvoir appliquer la Loi RRQ, la RRQ a requis de nouveau la collaboration du MRQ pour qu’il lui communique des renseignements concernant le salaire réputé et le salaire différé des cotisants. 1 de 22
En vue d’officialiser cette nouvelle communication, le MRQ et la RRQ ont décidé de modifier à nouveau et refondre l’entente de 1994. Par la même occasion, le MRQ et la RRQ ont revu leurs paramètres de service et ont décidé de mettre en place de nouveaux processus dans le but d’assurer une meilleure identification des cotisants pour être en mesure d’inscrire les gains et les cotisations au bon compte. À cette fin, la RRQ veut permettre au MRQ de consulter les renseignements d’identification sur ses cotisants dans son fichier d’inscription de la clientèle (FIC) et les renseignements sur ses cotisants provenant du registre des gains (RDG). La RRQ est d’avis que cela permettra au MRQ de corriger les renseignements d’identification de leurs clients communs. Par ailleurs, selon la RRQ, le MRQ ne perçoit pas de cotisation et ne communique pas à la RRQ l’identité du travailleur autonome, ce qui fait en sorte que certaines personnes travaillent tout en touchant, sans droit, une rente d’invalidité. Aussi, afin de contrer pareille situation, la RRQ souhaite obtenir du MRQ des informations sur les travailleurs autonomes. La RRQ considère que les informations demandées sont nécessaires à l’application des articles 95 et 96 de la Loi RRQ et du paragraphe 69.1 n) de la Loi sur le ministère du Revenu (L.R.Q., chapitre M-31). Cela constitue l’essentiel en ce qui a trait au contexte et aux problématiques qui ont donné lieu à l’actuel projet d’entente. 2. Objet de l'entente Ce projet d’entente a pour objet : 1 o de déterminer notamment la nature, les modes de communication, les moyens mis en oeuvre et les mesures de sécurité prises, la périodicité, les moyens d'information, les conditions relatives à la communication des renseignements détenus par le MRQ et nécessaires à la RRQ, dans la mesure où ces renseignements se rapportent aux gains et cotisations des cotisants et sont nécessaires à l'application de la LOI RRQ ou à la tenue du Registre des cotisants au sens de cette loi; 2 o de déterminer les conditions, modalités et mesures de sécurité relatives à la communication des renseignements détenus par la RRQ et nécessaires au MRQ aux fins de valider les renseignements qu’il fournit à la RRQ pour l’application du Titre III de la Loi RRQ. 2 de 22
De façon plus spécifique, ce projet d’entente vise les objectifs suivants : assurer une meilleure identification des cotisants en vue de pouvoir inscrire les gains et cotisations au bon compte; officialiser la communication par le MRQ à la RRQ des renseignements concernant le salaire réputé et le salaire différé des cotisants; obtenir du MRQ l’information nécessaire sur les travailleurs autonomes pour permettre à la RRQ d’appliquer les articles 95 et 96 de la Loi RRQ et le paragraphe 69.1 n) de la Loi sur le ministère du Revenu. 3. Assises légales Aux fins de l’examen de ce projet d’entente, il fut jugé utile de considérer les dispositions législatives suivantes : Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels (L.R.Q., c. A-2.1) 53. Les renseignements nominatifs sont confidentiels sauf dans les cas suivants : 1 o leur divulgation est autorisée par la personne qu’ils concernent; [...]. 54. Dans un document, sont nominatifs les renseignements qui concernent une personne physique et permettent de l’identifier. 59. Un organisme public ne peut communiquer un renseignement nominatif sans le consentement de la personne concernée. Toutefois, il peut communiquer un tel renseignement sans le consentement de cette personne, dans les cas et aux strictes conditions qui suivent : [...] 3 de 22
8 o à une personne ou à un organisme, conformément aux articles 61, 67, 67.1, 67.2, 68 et 68.1; [...]. 64. Nul ne peut, au nom d’un organisme public, recueillir un renseignement nominatif si cela n’est pas nécessaire à l’exercice des attributions de cet organisme ou à la mise en œuvre d’un programme dont il a la gestion. 67. Un organisme public peut, sans le consentement de la personne concernée, communiquer un renseignement nominatif à toute personne ou organisme si cette communication est nécessaire à l’application d’une loi au Québec. 69. La communication de renseignements nominatifs visée par les articles 67, 67.1, 67.2, 68 et 68.1 doit être faite de manière à assurer le caractère confidentiel des renseignements nominatifs. Dans les cas où une entente écrite doit être conclue, cette entente doit mentionner les moyens mis en œuvre pour assurer cette confidentialité. Loi sur le régime de rentes du Québec (L.R.Q., c. R-9) 34. Le ministre [du Revenu] remet mensuellement à la Régie les cotisations qu’il est tenu de percevoir en vertu de la présente loi avec les intérêts et pénalités s’y rapportant, déduction faite des remboursements et compte tenu des ajustements découlant d’ententes ainsi que des frais de perception déterminés par le gouvernement. […]. 4 de 22
Le titre III de cette loi intitulé « DES COTISATIONS » qui est constitué des articles 37.1 à 85, reproduits en annexe, est, en vertu de l’article 73, une « loi fiscale ». Cette disposition s’énonce comme suit : 73. Le présent titre est une loi fiscale au sens de la Loi sur le ministère du Revenu (chapitre M-31). 95. Une personne n’est considérée comme invalide que si la Régie la déclare atteinte d’une invalidité physique ou mentale grave et prolongée. Une invalidité n’est grave que si elle rend la personne régulièrement incapable de détenir une occupation véritablement rémunératrice. En outre, dans le cas d’une personne âgée de 60 ans ou plus, une invalidité est grave si elle rend cette personne régulièrement incapable d’exercer l’occupation habituelle rémunérée qu’elle détient au moment où elle cesse de travailler en raison de son invalidité. Une invalidité n’est prolongée que si elle doit vraisemblablement entraîner le décès ou durer indéfiniment. [...]. 96. [...]. Le bénéficiaire de la rente d’invalidité est réputé régulièrement capable d’exercer une occupation véritablement rémunératrice et, de ce fait, avoir cessé d’être invalide dès qu’il exerce une telle occupation depuis trois mois. 191. La Régie doit tenir un registre, appelé Registre des cotisants, contenant les renseignements obtenus en vertu de la présente loi ou d'une entente, qui se rapportent aux gains et cotisations des cotisants et qui sont nécessaires pour : a) déterminer le montant de toute prestation payable en vertu de la présente loi, et b) calculer le montant de tout ajustement financier requis aux termes d'une entente. 5 de 22
207. Sont confidentiels tous renseignements relatifs à un cotisant ou un bénéficiaire obtenus en vertu de la présente loi par une personne au service du gouvernement ou de la Régie. Il est interdit à ces personnes de communiquer ou de permettre que soit communiqué à une personne qui n'y a pas légalement droit un tel renseignement ou de permettre à une telle personne de prendre connaissance d'un document contenant un tel renseignement ou d'y avoir accès. 208. Nonobstant toute autre loi, la Régie peut obtenir tout renseignement d'un ministère ou d'un organisme du gouvernement chaque fois que la communication est nécessaire pour l'application de la présente loi. Loi sur le ministère du Revenu (L.R.Q., c. M-31) L’article 69 de cette loi modifié par l’article 7 du chapitre 5 des lois de 2002 se lit comme suit : 69. Le dossier fiscal d’une personne est confidentiel et tout renseignement qu’il contient ne peut être utilisé ou communiqué à moins que cette personne n’y consente ou que cette utilisation ou communication ne soit effectuée conformément à la présente loi. Le dossier fiscal d’une personne est constitué des renseignements que le ministre détient à son sujet, sous quelque forme que ce soit, pour l’application ou l’exécution d’une loi fiscale. […]. L’article 69.1 de cette loi modifié par l’article 12 du chapitre 5 des lois de 2002 se lit comme suit : 69.1 Un renseignement contenu dans un dossier fiscal peut être communiqué, sans le consentement de la personne concernée, aux personnes mentionnées au deuxième alinéa et pour les seules fins prévues à cet alinéa. 6 de 22
Les personnes qui ont ainsi droit à une telle communication sont les suivantes : […] n) la Régie des rentes du Québec dans la mesure où le renseignement : 1 o se rapporte aux gains et cotisations des cotisants et est nécessaire à l’application de la Loi sur le régime de rentes du Québec (chapitre R-9); 2 o est nécessaire à la tenue du Registre des cotisants au sens de la Loi sur le régime de rentes du Québec; [...]. L’article 69.8 de cette loi qui a été ajouté par l’article 13 du chapitre 5 des lois de 2002 se lit comme suit : 69.8 La communication d’un renseignement contenu dans un dossier fiscal ne peut se faire, en vertu de l’un des paragraphes a.1 à e de l’article 69.0.1, de l’article 69.1, à l’exception des paragraphes a à e et i du deuxième alinéa, ou de l’article 69.2, que dans le cadre d’une entente écrite précisant notamment : a) la nature des renseignements communiqués et les fins pour lesquelles ils sont communiqués; b) les modes de communication utilisés; c) les moyens mis en œuvre et les mesures de sécurité prises pour assurer la confidentialité des renseignements communiqués; d) la périodicité de la communication; e) les moyens retenus pour informer les personnes concernées; f) la durée de l’entente. Une entente visée au premier alinéa doit être soumise à la Commission d’accès à l’information pour avis et elle entre en vigueur sur avis favorable de la Commission ou, à défaut d’avis, le soixantième jour suivant la réception de l’entente par la Commission ou à toute date ultérieure prévue à l’entente. En cas d’avis défavorable de la Commission, le gouvernement peut, sur demande, approuver cette entente et fixer les conditions applicables. Avant d’approuver l’entente, le gouvernement publie à la Gazette officielle du Québec l’entente et, le cas échéant, 7 de 22
les conditions qu’il entend fixer ainsi qu’un avis à l’effet qu’il pourra approuver l’entente à l’expiration d’un délai de 30 jours de cette publication. L’entente entre en vigueur le jour de son approbation ou à toute date ultérieure fixée par le gouvernement ou prévue à l’entente. Le présente article s’applique malgré les articles 67.3, 67.4, 68, 68.1 et 70 de la Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels (chapitre A-2.1). L’article 71 de cette loi modifié par l’article 16 du chapitre 5 des lois de 2002 se lit comme suit : 71. Tout organisme public au sens de l’article 31.1.4, tout organisme qui jouit des droits et privilèges d’un mandataire de l’État ainsi que tout organisme municipal doit fournir au ministre tout renseignement que celui-ci indique, lorsque ce renseignement est nécessaire à l’application ou à l’exécution d’une loi fiscale. […]. Le présent article s’applique malgré les articles 67.3, 67.4, 68.1 et 70 de la Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels (chapitre A-2.1). L’article 71.01 de cette loi modifié par l’article 17 du chapitre 5 des lois de 2002 se lit comme suit : 71.0.1. Pour l’application de l’article 71, une entente peut, le cas échéant, être conclue pour préciser, notamment, les éléments prévus aux paragraphes a à f du premier alinéa de l’article 69.8. L’article 71.4 de cette loi modifié par l’article 27 du chapitre 5 des lois de 2002 se lit comme suit : 71.4. La présente section prévaut sur toute disposition d’une loi générale ou spéciale, même postérieure, qui 8 de 22
serait contraire, à moins que cette dernière loi n’énonce expressément s’appliquer malgré le présent article. Loi concernant le cadre juridique des technologies de l’information (2001, chapitre 32) 34. Lorsque la loi déclare confidentiels des renseignements que comporte un document, leur confidentialité doit être protégée par un moyen approprié au mode de transmission, y compris sur des réseaux de communication. La documentation expliquant le mode de transmission convenu, incluant les moyens pris pour assurer la confidentialité du document transmis, doit être disponible pour production en preuve, le cas échéant. 4. La nature des renseignements demandés 4.1 Les renseignements communiqués par le MRQ à la RRQ Ce projet d’entente prévoit, aux annexes A, B et C, les renseignements que le MEQ communiquera à la RRQ. Depuis l’entente de 1994, modifiée par celle de 1995, quelques renseignements se sont ajoutés. Ces renseignements sont identifiés par un soulignement. 4.2 Les renseignements communiqués par la RRQ au MRQ Ce projet d’entente prévoit, à l’annexe D, les renseignements que la RRQ communiquera au MRQ. Cette communication de renseignements par la RRQ à l’endroit du MRQ est une nouveauté. En effet, aucune communication de cette nature n’est prévue dans l’entente que les parties se proposent de modifier. 5. Les personnes désignées aux fins de la communication Ce projet d’entente prévoit que le MRQ et la RRQ se communiqueront la liste des employés qu’ils entendent désigner comme utilisateurs autorisés aux fins de l’échange des renseignements nominatifs visés aux annexes A, B, C et D. De plus, on précise qu’en raison d’un code d’identification et d’un mot de passe qui leur seront attribués, seules ces 9 de 22
personnes pourront avoir accès aux renseignements nominatifs communiqués dans le cadre de l’exécution de leurs fonctions. Cet aspect du projet d’entente demeure à toutes fins utiles similaire à celui énoncé dans l’entente de 1994. 6. Les modalités de communication a) quant aux renseignements transmis par le MRQ à la RRQ Ce projet d’entente prévoit que les personnes désignées par le MRQ transmettront à celles de la RRQ les renseignements visés provenant des annexes A et B par télécommunication, sur support informatique, sur support papier ou, le cas échéant, verbalement pour ce qui est des renseignements provenant de l’annexe B. Quant aux renseignements décrits à l’annexe C, ce projet d’entente prévoit que le MRQ les rend accessibles à la RRQ au moyen d’un lien interactif ou les lui transmet sur support informatique. Les modalités de communication prévues à ce projet d’entente sont comparables à celles décrites dans l’entente de 1994 à l’exception cependant des ajouts concernant la transmission des renseignements par « télécommunication » ou « verbalement ». b) quant aux renseignements transmis par la RRQ au MRQ Ce projet d’entente prévoit que la RRQ rendra accessibles aux utilisateurs autorisés du MRQ, au moyen d’un lien interactif, les renseignements visés à l’annexe D, en mode de consultation, pour ce qui est des renseignements d’identification provenant du fichier d’inscription de la clientèle. Quant au Registre des cotisants, ce projet d’entente prévoit que les utilisateurs autorisés du MRQ pourront avoir accès en mode de consultation aux renseignements décrits sous la rubrique « Consulter les gains et contributions » et pourront être habilités à modifier les renseignements décrits sous les rubriques « Consulter un relevé 1 » et « Consulter une TP-1 ». Comme nous l’avons mentionné précédemment, cette communication de renseignements par la RRQ à l’endroit du MRQ constitue une nouveauté par rapport à l’entente de 1994. 10 de 22
7. Normes de sécurité auxquelles se sont engagés le MRQ et la RRQ pour préserver le caractère confidentiel des renseignements communiqués Ce projet d’entente comporte plusieurs dispositions visant à assurer la confidentialité des renseignements visés aux annexes A, B, C et D du projet d'entente. L’essentiel de ces dispositions énoncées ci-après se retrouvent à l’annexe E et sous l’intitulé « Gestion des codes d’identification », auxquelles chacune des parties s’est engagée à respecter. 7.1. Chaque partie convient que l’accès à un renseignement énoncé dans le projet d’entente doit être contrôlé et limité aux employés ayant été désignés à titre d’utilisateurs autorisés et pour lesquels la connaissance du renseignement est requis aux fins de l’exercice de leurs fonctions. À cette fin, il est prévu que chaque utilisateur se verra attribuer par leur employeur respectif, à savoir le MRQ et la RRQ, un code d’identification pour pouvoir accéder et travailler sur un poste de travail terminal en plus de l’utilisation d’un mot de passe connu seulement par l’utilisateur qu’il pourra changer à son gré pour autant que chacun ne se l’attribue que pour une durée maximale de trente jours. 7.2. Les parties s’engagent à diffuser des directives strictes aux employés qui auront accès à des renseignements visés dans le projet d’entente concernant notamment l’exclusivité des codes d’accès informatique, le caractère confidentiel de ces renseignements et l’utilisation qui peut en être faite. Les parties s’engagent en outre à informer leur personnel de toute autre mesure de sécurité élaborée par l’autre partie. 7.3. Il est prévu que les parties se concerteront au moins une fois l’an pour faire le point sur l’ensemble des autorisations d’accès. 7.4. Chaque partie s’engage à vérifier de temps à autre auprès de l’autre partie que les obligations de confidentialité et d’usage des renseignements découlant du présent protocole d’entente sont respectées en prenant les mesures appropriées à cette fin. Par exemple, un rapport de journalisation des traces d’accès pourra être envoyé à l’autre partie afin qu’elle prenne les mesures nécessaires pour s’assurer, d’une part, que ces renseignements sont protégés et, d’autre part, que leur utilisation est conforme à la présente entente. 7.5. Les parties conviennent que chacune d’elles est responsable de l’attribution des codes d’identification des utilisateurs provenant de l’autre partie et des terminaux 11 de 22
utilisés par eux. Dans cette optique, il est prévu que l’une des parties peut suspendre l’accès d’un utilisateur autorisé, peu importe qu’il relève de l’autre partie, s’il juge que cette personne n’a pas utilisé ses droits d’accès conformément au projet d’entente. Dans ce cas, il lui appartiendra d’aviser l’autre partie au sein de laquelle relève l’utilisateur suspendu. 7.6. Les parties conviennent de se transmettre la liste des personnes désignées à titre d’utilisateurs et du nombre de terminaux autorisés. Il est entendu que le nombre maximum d’utilisateurs et de terminaux autorisés pour le MRQ est de 75 et 40 pour la RRQ. Ce nombre peut toutefois être modifié avec l’accord des parties. 7.7. Les parties conviennent que la liste des terminaux autorisée ne contiendra aucun terminal relié par lien commuté (réseau téléphonique public). 7.8. Il est prévu que les renseignements protégés qui ne seront plus nécessaires aux fins visées dans l’entente projetée devront ou bien être retournés à la partie d’où ils émanent ou, encore, être détruits de façon sécuritaire. 7.9. Les responsables de la sécurité des parties s’engagent à s’aviser mutuellement de toute perte réelle ou présumée ou de toute divulgation non autorisée de renseignements protégés. En somme, les normes de sécurité prévues dans ce projet d’entente sont les mêmes que celles décrites dans l’entente de 1994 à l’exception des deuxième et troisième phrases du point 7.5. Cette nouveauté, si l’on peut s’exprimer ainsi, n’est en fait qu’un exemple au chapitre des mesures auxquelles les parties ont prévu de recourir pour s’assurer que les obligations de confidentialité et d’usage des renseignements découlant du projet d’entente sont respectées. 8. Information aux personnes concernées Nous prenons acte de l’intention des parties de prendre des mesures adéquates pour informer leurs clients communs de la provenance des renseignements obtenus dans le cadre de l’application de l’entente. 12 de 22
9. Durée de l’entente L’entente, d’une durée d’un an, entrera en vigueur sur avis favorable de la Commission et se renouvellera annuellement par tacite reconduction, sauf si une partie manifeste son intention d’y mettre fin en signifiant à l’autre partie un avis écrit au plus tard 180 jours avant la date d’anniversaire de l’entente. 10. Modification de l’entente Les parties conviennent que toute modification à l’entente et à ses annexes A à E n’entrera en vigueur que sur l’avis favorable de la Commission ou, à défaut d’avis, le soixantième jour suivant la réception de la modification de l’entente par la Commission ou à toute date ultérieure convenue entre les parties. 11. Analyse 11.1 concernant la communication de renseignements nominatifs par le MRQ en faveur de la RRQ Les renseignements nominatifs que souhaite obtenir la RRQ du MRQ sont visés aux annexes A, B et C du projet d’entente. Il faut savoir que la RRQ reçoit du MRQ la majorité de ces renseignements — excepté le numéro d'assurance sociale (NAS) du conjoint et les renseignements soulignés — depuis déjà 1966, soit depuis l’instauration du régime de rentes du Québec. En 1994, la RRQ et le MRQ ont officialisé cette communication de renseignements par une entente 1 qui a été soumise à la Commission pour examen. Au terme de son analyse, la Commission a conclu que cette communication de renseignements personnels par le MRQ à la RRQ est nécessaire à l’application d’une loi au Québec, et ce, conformément à l’article 67 de la Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels (L.R.Q, c. A-2.1, ci-après appelée Loi sur l’accès). En 1995, la RRQ et le MRQ ont convenu de modifier l’entente de 1994 pour inclure un renseignement additionnel, à savoir le « NAS du conjoint ». La nouvelle entente que les parties ont signé en 1995 n’a pas été soumise à la Commission pour examen. Dans l’actuel projet d’entente, les renseignements additionnels que la RRQ requiert du MRQ sont identifiés par un soulignement. 1 Voir avis de la Commission du 17 juin 1994, réf. 94 04 89. 13 de 22
Cela nous amène sur l’examen proprement dit de la nécessité de cette communication de renseignements par le MRQ en faveur de la RRQ au regard de la Loi sur l’accès. Mentionnons d’entrée de jeu que cette communication de renseignements nominatifs est encadrée par les situations décrites aux articles 53, 54 et, également mais non limitativement, 59, paragraphe 8, et 67 de la Loi sur l’accès. Ainsi, les renseignements que souhaite obtenir la RRQ du MRQ sont, pour la plupart, des renseignements nominatifs puisqu’ils concernent une personne physique et permettent de l’identifier. De tels renseignements sont confidentiels et leur divulgation n’est autorisée que par la personne qu’ils concernent. Toutefois, le législateur a prévu des cas particuliers où un organisme public peut communiquer un renseignement nominatif sans le consentement de la personne concernée. Ces cas doivent être interprétés de façon stricte puisqu’ils sont des cas d’exceptions au principe du caractère confidentiel des renseignements nominatifs. Le cas décrit à l’article 67 en est un de ceux-là. Il mérite à notre avis qu’on s’y attarde de plus près compte tenu qu’il est le plus susceptible de s’appliquer à la communication de renseignements projetée. Cet article énonce « [qu’u]n organisme public peut, sans le consentement de la personne concernée, communiquer un renseignement nominatif à toute personne ou organisme si cette communication est nécessaire à l’application d’une loi au Québec. ». L’article 67 sous-tend que l’organisme public qui est détenteur des renseignements nominatifs procède à l’étude des lois applicables en vue de vérifier si elles requièrent que l’organisme receveur se voit communiquer les renseignements nominatifs demandés. En ce qui a trait à l’actuel projet d’entente, on ne peut que constater que le MRQ qui est responsable des renseignements qu’il détient s’est assuré que la législation sectorielle requiert la communication des renseignements visés aux annexes A, B et C en faveur de la RRQ. Par ailleurs, on ne saurait passer sous silence un document intitulé « Le Registre des cotisants au régime de rentes du Québec », présenté à la Commission dans le cadre d’un autre projet d’entente, mais qui demeure des plus pertinents au regard de l’actuel projet d’entente. À cet égard, l’auteure de ce document, M e Danielle Corriveau de la RRQ, fait bien ressortir la nécessité pour l’organisme de recevoir du MRQ des renseignements nominatifs pour l’application de la Loi sur le régime de rentes du Québec (chapitre R-9). Certains de ces renseignements sont soulignés aux annexes A, B et C dans l’actuel projet d’entente. Examinons-les de plus près. 14 de 22
A) Le régime d’assurance privé, le salaire différé et le salaire réputé (retraite progressive) Sans entrer dans les spécificités de chacune des lois sectorielles applicables, retenons qu’en vertu de l’article 69.1, 2 e alinéa, paragraphe n) de la Loi sur le ministère du Revenu et de l’article 191 de la Loi sur le régime de rentes du Québec, la RRQ peut recevoir du MRQ des renseignements qui se rapportent aux gains et cotisations des cotisants pour la tenue du registre des cotisants, pour déterminer le montant de toute prestation payable en vertu de la Loi RRQ et pour calculer le montant de tout ajustement financier requis au terme d’une entente. Or, il se trouve que les renseignements précités dont souhaite obtenir la RRQ du MRQ se rapportent aux gains et cotisations des cotisants. Dans cette perspective, on ne saurait imaginer que la RRQ qui est responsable de l’administration du régime de rentes soit privée de ces renseignements puisqu’ils lui sont indispensables pour accomplir le mandat que lui confie sa loi habilitante. B) Le prénom du cotisant Il en est de même du « prénom » du cotisant que la RRQ souhaite obtenir du MRQ. À cet égard, il importe de garder à l’esprit que le registre des cotisants contient essentiellement, pour chaque cotisant, des renseignements qui se rapportent à ses gains et à ses cotisations au régime de rentes et au régime de pensions du Canada. Dès lors, il nous paraît que ce renseignement est indispensable à la RRQ pour pouvoir inscrire correctement les gains et les cotisations du cotisant au bon compte, sans quoi il peut se voir refuser le droit à une rente ou, encore, le montant de sa prestation peut s’avérer incorrect par suite d’une erreur d’inscription dans son compte. Au surplus, la communication de ce renseignement permet à la RRQ de veiller au respect de l’article 72 de la Loi sur l’accès puisque, d’une part, l’identification des cotisants s’en trouvera améliorée et, d’autre part, les risques d’erreurs dans son dossier s’en trouveront réduits. C) Les renseignements concernant le travailleur autonome qui a déclaré des revenus d’entreprises et qui n’est pas assujetti à la cotisation (carence ou invalidité) pour une partie de l’année En ce qui a trait à la communication projetée par le MRQ à la RRQ de renseignements concernant un travailleur autonome qui a déclaré des revenus d’entreprises et qui n’est pas assujetti à la cotisation (carence ou invalidité) pour une partie de l’année, nous sommes d’avis que cette communication est nécessaire à la RRQ pour pouvoir appliquer les articles 95 et 96 de sa loi constitutive. Ces articles ont trait au bénéfice d’une rente d’invalidité en faveur du travailleur devenu incapable de détenir une occupation 15 de 22
véritablement rémunératrice. Pour notre compréhension, mentionnons que l’article 96 prévoit qu’un travailleur perd le droit au bénéfice de la rente d’invalidité lorsqu’il est établi qu’il exerce une occupation véritablement rémunératrice depuis trois mois. Mentionnons en outre que certaines personnes travaillent actuellement tout en recevant sans droit une rente d’invalidité. Aussi, par souci d’équité pour les autres travailleurs du régime, la RRQ nous indique qu’elle tente de retracer les travailleurs présumés fautifs en vue de réévaluer leur droit à une prestation. Cependant, à ce jour, la RRQ ne peut pas intervenir à l’égard des travailleurs autonomes qui déclarent des revenus de travail alors qu’ils reçoivent une rente d’invalidité parce le MRQ ne lui communique pas l’identité de ces personnes du fait qu’il ne perçoit pas de cotisation auprès d’eux. Les articles 69.1 et 69.8 de la Loi modifiant la Loi sur le ministère du Revenu et d’autres dispositions législatives relativement à la protection des renseignements confidentiels viennent en quelque sorte corriger cette situation en prévoyant que la RRQ peut, dans le cadre d’une entente écrite, demander au MRQ de lui communiquer des renseignements se rapportant aux gains du travailleur lorsque ces renseignements sont nécessaires à l’application de la Loi RRQ. Dans le cas qui nous occupe, les renseignements demandés par la RRQ se rapportent aux gains du travailleur autonome. Ces renseignements, il va s’en dire, lui sont nécessaires pour l’application des articles 95 et 96. D) Les renseignements provenant du fichier des employeurs En ce qui a trait aux renseignements provenant du fichier des employeurs que la RRQ souhaite recevoir du MRQ, il fut porté à notre attention que plusieurs de ces renseignements qu’elle détient depuis l’instauration du régime de rentes revêtent un caractère public au sens du paragraphe 5 du premier alinéa de l’article 57 de la Loi sur l’accès du fait qu’ils sont disponibles dans le Registre des entreprises individuelles, des sociétés et des personnes morales chez l’Inspecteur général des institutions financières (IGIF). Ce registre qui est constitué en vertu de la Loi sur la publicité légale des entreprises individuelles, des sociétés et des personnes morales (chapitre P-45) n’est pas assujetti à la Loi sur l’accès comme le prévoit l’article 2. Bien que plusieurs de ces renseignements soient accessibles en consultant le registre, il ne faut pas en déduire pour autant que le législateur ait voulu en permettre un accès illimité. D’ailleurs, il ressort à la lecture de l’article 77 que l’IGIF ne peut faire droit à une demande visant à regrouper les nom et adresse d’une personne physique, sauf lorsque le regroupement est demandé par un ministère ou un organisme du gouvernement aux fins prévues aux paragraphes 1º à 3º du second alinéa de l’article 59 de la Loi sur l’accès. Cela dit, la question à laquelle nous devons répondre en l’espèce est celle qui consiste de savoir si les renseignements additionnels provenant du ficher des employeurs que 16 de 22
souhaite recevoir la RRQ du MRQ lui sont nécessaires pour l’application de la Loi RRQ. Nous sommes d’avis qu’il faut répondre par l’affirmative à cette question. En effet, il importe tout d’abord de se rappeler que le législateur a confié à la RRQ l’administration du régime de rentes. Il lui a en outre confié de nombreux pouvoirs pour lui permettre d’accomplir son mandat. Plusieurs de ses pouvoirs impliquent qu’elle ait accès aux renseignements additionnels provenant du fichier des employeurs, à savoir le prénom de l’employeur dans le cas d’un particulier en affaires, le numéro de téléphone de l’intervenant et le code de retour de courrier. À titre d’exemple, mentionnons que l’article 34 de la Loi RRQ prévoit que le MRQ est tenu de remettre à la RRQ les cotisations qu’il perçoit des salariés, des travailleurs autonomes et des employeurs. Mentionnons en outre qu’en vertu de l’article 191, les renseignements ayant trait aux gains et cotisations du cotisant font l’objet d’une inscription dans le registre des cotisants. Or, il faut savoir qu’en vertu des articles 193 et 195, la RRQ assume à l’égard du cotisant la responsabilité de corriger les inscriptions au registre. Dans cette perspective, la RRQ peut être appelée à effectuer des vérifications auprès des employeurs, notamment du particulier en affaires ou, encore, auprès de son intervenant qui, le plus souvent, est celui qui occupe des fonctions reliées au domaine des finances ou de la comptabilité de l’entreprise. Cet exemple suffit à nous convaincre de la nécessité pour la RRQ de recevoir communication par le MRQ des renseignements additionnels provenant du fichier des employeurs. Par ailleurs, au chapitre des renseignements additionnels que souhaite obtenir la RRQ du MRQ, mentionnons également la région administrative. L’examen des documents au dossier ne nous convainc pas de la nécessité de cette communication car la RRQ est à même d’identifier la région administrative avec l’adresse, le zip code ou le code postal. E) Les autres renseignements que la RRQ détient du MRQ depuis 1966 Qu’en est-il de la communication des autres renseignements qui existent entre la RRQ et le MRQ depuis 1966 et dont l’entente de 1994 est venue formaliser et encadrer? À notre avis, bien qu’une entente officialise cette communication de renseignements, cela ne signifie pas pour autant que l’organisme receveur ait un droit acquis sur ces renseignements. Il ne s’agit pas de remettre en cause le principe de la stabilité des ententes. Cependant, il faut savoir qu’en raison des pouvoirs de surveillance et d’enquête dont elle est investie, la Commission peut d’office réévaluer une entente si, par exemple, elle a des motifs raisonnables de croire que les mesures de sécurité mises en place pour assurer le caractère confidentiel des renseignements nominatifs ne sont plus respectées ou, encore, s’il s’avère que la communication de renseignements nominatifs n’est plus nécessaire à l’organisme pour l’application d’une loi au Québec. 17 de 22
En ce qui a trait à la communication de renseignements proprement dits, l’examen des lois sectorielles concernées nous porte à croire qu’il n’y a pas lieu de remettre en cause la nécessité de cette communication. F) Le NAS du conjoint que la RRQ détient du MRQ depuis 1995 Rappelons que l’entente de 1994 a été modifiée en 1995 pour prévoir la transmission par le MRQ à la RRQ du renseignement précité pour les fins de l’application de l’article 102.1 de la Loi RRQ qui concerne le partage des gains admissibles non ajustés des ex-conjoints. À cet égard, nous n’entendons pas remettre en cause le caractère nécessaire du NAS de l’ex-conjoint. La nécessité de recueillir ce renseignement se justifie pleinement au regard des articles 102.1 et sqq. de la Loi RRQ. Nous estimons cependant qu’il y a lieu de faire préciser le renseignement visé au paragraphe 26 de l’annexe B de l’actuel projet d’entente en y substituant le terme « conjoint » par celui d’ex-conjoint afin d’éviter toute confusion. 11.2 concernant la communication de renseignements nominatifs par la RRQ en faveur du MRQ Ce projet d’entente prévoit que la RRQ rendra accessible (en mode consultation) aux utilisateurs autorisés du MRQ, au moyen d’un lien interactif, les renseignements visés à l’annexe D. Parmi ces renseignements, certains ont trait à l’identification des cotisants et proviennent du fichier d’inscription de la clientèle. Quant aux autres renseignements, ils sont tirés du registre des cotisants et du compte de gains non identifiés et concernent des renseignements provenant des employeurs et des cotisants eux-mêmes et servent à établir les gains et les cotisations. Ce projet d’entente prévoit en outre que les utilisateurs du MRQ seront habilités à modifier les renseignements contenus dans le Registre des cotisants, lesquels sont décrits sous les rubriques « Consulter un relevé 1 » et « Consulter une TP-1 ». Les représentants des deux parties estiment que l’accès à ces renseignements par le MRQ lui permettra de corriger sur-le-champ des renseignements inexacts au dossier de leurs clients communs ou encore de compléter leur dossier pour qu’à son tour, la RRQ puisse être en mesure d’inscrire les gains et les cotisations au bon compte. Dans la même foulée, la RRQ évalue qu’elle reçoit par année environ 50 000 gains et cotisations qu’elle n’est pas en mesure d’imputer au bon compte parce que les renseignements transmis par le MRQ sont incomplets ou erronés. Elle souligne que cela semble peu par rapport au nombre d’inscriptions qu’elle effectue à chaque année qui se chiffrent entre 5 et un peu plus de 6 millions. Cependant, il indique que sur les 50 000 cas 18 de 22
problèmes, près de la moitié s’accumulent d’année en année, malgré les opérations menées par la RRQ sur l’ensemble de ses comptes pour retracer les cotisants et, qu’à la rigueur, le droit à une rente peut être menacé. Cela dit, la question qui se pose en l’espèce est celle de savoir si la communication des renseignements visés à l’annexe D est nécessaire à l’application d’une loi au Québec au sens de l’article 67 de la Loi sur l’accès. L’examen de la législation concernée commande, à notre avis, qu’il faille répondre à cette question par l’affirmative. En effet, rappelons qu’en vertu de l’article 34 de la Loi RRQ, le MRQ doit remettre mensuellement à la RRQ les cotisations qu’il est tenu de percevoir des salariés, des travailleurs autonomes et des employeurs. Il importe également de rappeler que le paragraphe n) 1º et 2º de l’article 69.1, modifié par l’article 12 du projet de loi 14, prévoit qu’un renseignement contenu dans un dossier fiscal peut être communiqué à la RRQ si ce renseignement se rapporte aux gains et cotisations et est nécessaire à l’application de la Loi sur le régime de rentes du Québec ou, encore, s’il est nécessaire à la tenue du registre des cotisants au sens de la Loi RRQ. À cet égard, bien que le terme « peut » est utilisé à l’article 69.1, nous sommes d’avis qu’il doit être interprété comme s’il s’agissait du terme « doit ». Selon nous, dès que la RRQ remplit les conditions d’ouverture énoncées au paragraphe n), le MRQ n’a d’autre choix que de s’exécuter en lui communiquant les renseignements nécessaires à l’application de la Loi RRQ. En conférant de telles responsabilités au MRQ, le législateur souhaitait, il va s’en dire, que ce dernier s’assure de la fiabilité des renseignements qu’il est tenu de communiquer à la RRQ pour l’application de sa législation. Mentionnons en outre que l’accès par le MRQ aux renseignements visés à l’annexe D lui permet de veiller au respect de l’article 72 de la Loi sur l’accès en s’assurant que les renseignements nominatifs qu’il conserve soient à jour, exacts et complets pour servir aux fins pour lesquelles ils sont recueillis. Au terme de l’examen de cet aspect du projet d’entente, il nous faut conclure que les parties ont démontré que la communication des renseignements nominatifs visés à l’annexe D par la RRQ en faveur du MRQ est nécessaire à l’application du TITRE III de la Loi RRQ — lequel, soit dit en passant, est une loi fiscale au sens de la Loi sur le Ministère du revenu — conformément à l’article 67 de la Loi sur l’accès. 19 de 22
11.3 concernant les moyens et les mesures de sécurité auxquels le MRQ et la RRQ se sont engagés à mettre en oeuvre pour assurer le caractère confidentiel des renseignements nominatifs communiqués eu égard aux modes de communication utilisés Rappelons d’entrée de jeu qu’aux points 11.1 et 11.2 du présent avis, nous sommes arrivés à la conclusion au terme de notre analyse de l’entente projetée que la communication de renseignements nominatifs entre le MRQ et la RRQ est nécessaire à l’application d’une loi au Québec au sens de l’article 67 de la Loi sur l’accès. À cet égard, l’article 69 de la Loi sur l’accès nous enseigne que les communications de renseignements nominatifs, qu’elles soient ou non sujettes à la conclusion d’une entente et à l’obtention d’un avis de la Commission, doivent être effectuées de manière à assurer le caractère confidentiel des renseignements nominatifs. De plus, l’article 69.8 introduit par l’article 13 du projet de loi 14 prévoit que la communication d’un renseignement contenu dans un dossier fiscal ne peut se faire, notamment en vertu du paragraphe n) de l’article 69.1 de cette loi, que dans le cadre d’une entente précisant, entre autres, les modes de communication utilisés, les moyens mis en œuvre et les mesures de sécurité prises pour assurer la confidentialité des renseignements communiqués. L’article 69.8 prévoit en outre que l’entente doit être soumise à la Commission pour avis. Il nous faut également prendre en considération l’article 34 de la Loi concernant le cadre juridique des technologies de l’information qui prévoit que les renseignements confidentiels contenus dans un document doivent être protégés par un moyen approprié au mode de transmission, y compris sur des réseaux de communication. À la lumière de ce qui précède, nous avons pris acte des moyens et des mesures de sécurité auxquels le MRQ et la RRQ se sont engagés à mettre en place pour assurer le caractère confidentiel des renseignements nominatifs qu’ils se communiqueront ou qu’ils se rendront accessibles par télécommunication, sur support informatique, sur support papier ou, le cas échéant, verbalement. Cet aspect du projet d’entente préoccupe vivement la Commission qui se réserve le droit d’évaluer la pertinence et la suffisance des moyens mis en œuvre par les parties pour assurer la confidentialité des renseignements nominatifs communiqués. Il nous paraît néanmoins opportun de souligner la qualité des représentations offertes par les représentants des parties concernées qui se sont montrés très soucieux des préoccupations de la Commission à ce chapitre. 20 de 22
Aussi, bien que nous aurions souhaité que le MRQ et la RRQ chiffrent (cryptent) les renseignements nominatifs qu’ils se rendront accessibles au moyen du logiciel de communication X-COM, nous comprenons à la lumière de leurs explications que cette avenue est superfétatoire parce que la transmission des renseignements s’effectue d’un ordinateur central à l’autre au moyen de lignes dédiées de communication dans le réseau gouvernemental. Ceci étant acquis, les parties garantissent donc le caractère confidentiel des renseignements communiqués. Il appert également des précisions apportées par les parties qu’elles s’engagent à ne se communiquer aucun renseignement nominatif sur support informatique (ruban magnétique, cassette, etc.) à moins que leur communication ne soit autorisée par les responsables de la sécurité informatique de chacune d’elles et qu’elle soit assurée par transport sécuritaire. Par ailleurs, il appert aussi des explications fournies par les parties que même si elles se rendent mutuellement accessibles des renseignements nominatifs au moyen d’un lien informatique sécurisé, il surviendra à l’occasion encore des cas particuliers où elles n’auront d’autre choix que de se communiquer les renseignements sur support papier ou, encore, verbalement, s’il y a urgence. À l’égard de ces cas particuliers, les parties conviennent de poursuivre la procédure habituelle. Cette procédure consiste en une « demande de recherche » exprimée au moyen d’un formulaire intitulé B-049 que les utilisateurs concernés se transmettent directement par courrier interne, et ce, même s’ils procèdent par requête verbale. À cet égard, les parties nous donnent une fois de plus l’assurance que le caractère confidentiel des renseignements communiqués au moyen de ces modes de transmission est préservé. Cela dit, nous invitons néanmoins les parties à étudier le caractère indispensable et proportionnel aux risques encourus et aux objectifs à atteindre d’utiliser autant de terminaux ouvrant l’accès direct sur une banque de données entière plutôt qu’utiliser un mode différé ou un mode de requête/résultat qui ne fournirait que les données recherchées. 12. Conclusion Au terme de l’examen du projet d’entente qui a été soumis à notre attention, il nous faut conclure que la communication par le MRQ en faveur de la RRQ de la majorité des renseignements nominatifs visés aux annexes A, B et C est nécessaire pour l’application de la Loi RRQ conformément à l’article 67 de la Loi sur l’accès. 21 de 22
Cependant, nous opinons que le renseignement provenant du fichier des employeurs concernant la région administrative devrait être retranché du projet d’entente parce qu’il n’appert pas que sa communication soit nécessaire à l’application de la Loi RRQ car la RRQ est à même d’identifier la région administrative avec l’adresse, le zip code ou le code postal. Par ailleurs, nous estimons qu’il y a lieu de faire préciser le renseignement visé au paragraphe 26 de l’annexe B du projet d’entente en y substituant le terme « conjoint » par celui d’ex-conjoint compte tenu que c’est de ce renseignement dont la RRQ a besoin pour appliquer l’article 102.1 de la Loi RRQ qui, soit dit en passant, concerne le partage de gains admissibles non ajustés des ex-conjoints. En ce qui a trait à la communication par la RRQ en faveur du MRQ des renseignements nominatifs visées à l’annexe D, il nous faut également conclure qu’une telle communication est nécessaire à l’application de la Loi RRQ. Enfin, pour ce qui est des moyens et des mesures de sécurité auxquels le MRQ et la RRQ se sont engagés à mettre en œuvre pour assurer le caractère confidentiel des renseignements nominatifs communiqués eu égard aux modes de communication utilisés, la Commission se réserve le droit d’en évaluer la pertinence et la suffisance. 22 de 22
Québec, le 26 novembre 2002 Madame Marie-Claude Lévesque Secrétaire de la Régie et Directrice des Affaires juridiques Régie des rentes du Québec 2600, boul. Laurier, bureau 546 Sainte-Foy (Québec) G1V 4T3 N/Réf. : 02 04 50 Madame, Lors de son assemblée du 20 novembre dernier, la Commission d'accès à l'information a analysé le projet d'entente intitulé « Protocole d'entente relatif à la communication de ren-seignements concernant le Registre des cotisants et la Loi sur le régime de rentes du Québec entre le ministre du Revenu et la Régie des rentes du Québec ». Au terme de son analyse, la Commission me prie de vous informer : - que la communication par le ministère du Revenu (MRQ) en faveur de la Régie des rentes du Québec (RRQ) de la majorité des renseignements nominatifs visés aux annexes A, B et C lui apparaît nécessaire pour l’application de la Loi sur le régime de rentes du Québec (Loi RRQ) conformément à l’article 67 de la Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels; - que le renseignement provenant du fichier des employeurs concernant la région administrative devrait être retranché du projet d’entente. En effet, selon les membres de la Commission, cette communication n'est pas nécessaire à l’application de la Loi RRQ puisque la RRQ peut identifier la région administrative grâce à l’adresse, au « zip code » ou au code postal; - qu’il y a lieu de faire préciser le renseignement visé au paragraphe 26 de l’annexe B du projet d’entente en y substituant le terme « conjoint » par celui d’ex-conjoint compte tenu que c’est de ce renseignement dont la RRQ a besoin pour appliquer l’article 102.1 de la Loi RRQ, lequel concerne le partage de gains admissibles non ajustés des ex-conjoints.
2 - qu'en ce qui a trait à la communication par la RRQ en faveur du MRQ des renseignements nominatifs visées à l’annexe D, la Commission conclut qu’une telle communication est également nécessaire à l’application de la Loi RRQ. - pour ce qui est des moyens et des mesures de sécurité auxquels le MRQ et la RRQ se sont engagés à mettre en œuvre pour assurer le caractère confidentiel des renseignements nominatifs communiqués eu égard aux modes de communication utilisés, la Commission en prend note et se réserve le droit d’en évaluer la pertinence et la suffisance. Par ailleurs, en raison des risques, la Commission invite les parties à étudier les questions suivantes : la recherche des objectifs visés requiert-elle l'utilisation d'un si grand nombre de terminaux permettant un accès direct à une banque de données? Ne serait-il pas plus opportun d'utiliser un mode différé ou un mode de requête/résultat qui ne fournirait que les données recherchées? Veuillez agréer, Madame, l’expression de nos sentiments les meilleurs. Le secrétaire et directeur du Service juridique, AO/LP/lp André Ouimet p.j. (1) c.c. M me Lyne Bergeron, MRQ
Québec, le 12 février 2003 Monsieur Pierre Robitaille Direction des affaires juridiques Ministère du Revenu 3800, rue de Marly, secteur 5-2-2 Sainte-Foy (Québec) G1X 4A5 N/Réf. : 03 01 57 (02 04 50) Monsieur, La Commission d'accès à l'information a analysé la nouvelle version du protocole d’entente relatif à la communication de renseignements nominatifs entre la Régie des rentes du Québec (RRQ) et le ministère du Revenu du Québec dans le cadre du dossier mentionné en titre. Au terme de son analyse, la Commission me prie de vous informer que ce protocole d’entente est conforme aux demandes qu’elle a exprimées dans sa lettre du 26 novembre 2002. Par conséquent, la Commission émet un avis favorable à ce protocole d’entente, lequel entre en vigueur immédiatement. Veuillez agréer, Monsieur, l'expression de nos sentiments les meilleurs. Le secrétaire et directeur du Service juridique, AO/LP/lp André Ouimet c.c. M e Marie-Claude Lévesque, RRQ
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