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AVIS DE LA COMMISSION D'ACCÈS À L'INFORMATION DANS LE CADRE DE L’ENTENTE DE MISE EN OEUVRE CANADA-QUÉBEC RELATIVE AU MARCHE DU TRAVAIL ENTRE LE MINISTÈRE DE L’EMPLOI ET DE LA SOLIDARITÉ SOCIALE ET LE MINISTÈRE DES RESSOURCES HUMAINES ET DU DÉVELOPPEMENT DES COMPÉTENCES DU CANADA

DOSSIER 05 10 36 Assemblée du 21 septembre 2005

1. MISE EN CONTEXTE Lors de son assemblée du 20 avril, la Commission a procédé à l’examen des documents transmis par le ministère de l’Emploi et de la Solidarité sociale (MESS) au sujet de la cueillette de renseignements personnels qu’il effectue auprès des Carrefours jeunesse-emploi (CJE) concernant leurs clients (voir note du 15 avril en annexe 1).

Au terme de son analyse, la Commission a estimé que certaines des communications de renseignements nominatifs destinées au ministère des Ressources humaines et du Développement des compétences du Canada (RHDCC), dans le cadre de l’Entente de principe Canada-Québec relative au marché du travail, impliquent un couplage de fichiers (annexe 2). La Commission a statué qu’elle ne peut émettre d’avis sur la cueillette de renseignements que le MESS entend effectuer auprès des CJE sans avoir donné un avis sur les communications de renseignements nominatifs prévues dans l’Entente de mise en œuvre Canada-Québec relative au marché du travail (annexe 3).

Le présent avis a donc pour objet de traiter des échanges de renseignements effectués dans le cadre de l’Entente Canada-Québec relative au marché du travail conclue en 1997, entente qui comporte certaines caractéristiques :

- elle comprend en fait deux ententes distinctes, soit une entente de principe et une entente de mise en œuvre;

- l’entente de principe : - établit un partage de responsabilités entre les deux gouvernements, - détermine des objectifs communs aux deux parties, - définit les mesures actives d’emploi financées par le compte d’assurance-emploi, - spécifie les fonctions du service national de placement sous la responsabilité du Québec, - indique les modalités de l’utilisation de la contribution annuelle rendue disponible au Québec par le Canada pour les mesures actives;

- l’entente de mise en œuvre, approuvée par le gouvernement du Québec par le décret n° 1371-97, le 22 octobre 1997, regroupe les dispositions afférentes aux échanges de renseignements personnels qui sont nécessaires à la mise en application des responsabilités dont le Québec a pris charge par le biais de ces ententes;

- c’est Emploi-Québec, agence au sein du MESS, qui assure la gestion et le suivi de l’Entente Canada-Québec et des crédits versés à cette fin au Fonds de développement du marché du travail. Ce fonds est institué par l’article 58 de la Loi sur le ministère de l'Emploi et de la Solidarité sociale et instituant la Commission des partenaires du marché du travail (L.R.Q., c. M-15.001). Le fonds, administré par le Québec, est constitué à 75 % d’une contribution fédérale annuelle provenant du compte d'assurance-emploi, lui-même créé par l’article 71 de la Loi sur l’assurance-emploi.

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2. OBJET DES ENTENTES L’entente de principe précise que « Le Canada et le Québec conviennent que la présente entente a pour but d’établir, conformément aux rôles et responsabilités convenus…, les principes, le cadre de négociation, ainsi que l’échéancier en vue de conclure une entente visant la mise en œuvre des mesures actives d’emploi du Québec financées à même le compte d’assurance-emploi. ».

L’entente de mise en œuvre prévoit de son côté que « Le Canada et le Québec conviennent que la présente entente a pour but de définir les modalités de mise en œuvre de l’entente de principe… ».

3. ASSISE LÉGALE Les articles 3, 5, 8 et 9 de la Loi sur le ministère de l’Emploi, de la Solidarité sociale et instituant la Commission des partenaires du marché du travail (L.R.Q., c. M-15.001) prévoient :

3. Le ministre élabore et propose au gouvernement des politiques et mesures relatives aux domaines de sa compétence, en vue notamment : 1° de susciter l'emploi de la main-d'oeuvre disponible; 2° de promouvoir le développement de la main-d'oeuvre; 3° d'améliorer l'offre de main-d'oeuvre et d'influer sur la demande de main-d'oeuvre, de façon à favoriser l'équilibre entre l'offre et la demande de main-d'oeuvre sur le marché du travail; 4° d'assurer un niveau de vie décent à chaque personne et à chaque famille. Les stratégies et les objectifs en matière de main-d'oeuvre et d'emploi sont définis en collaboration avec la Commission des partenaires du marché du travail. Le ministre voit à la mise en oeuvre de ces politiques et mesures, en surveille l'application et en coordonne l'exécution. Il est également chargé de l'application des lois qui relèvent de lui et il exerce toute autre fonction que lui attribue le gouvernement.

5. Pour l'exercice de ses attributions, le ministre peut notamment : 1° effectuer ou faire effectuer les études et recherches qu'il juge nécessaires à la poursuite des activités du ministère; 2° recueillir, compiler, analyser et diffuser les renseignements disponibles relatifs à la main-d'oeuvre, à l'emploi, au marché du travail, à la sécurité du revenu et aux allocations sociales, ainsi qu'aux activités de son ministère et des organismes qui relèvent de lui; 3° conclure, conformément à la loi, des ententes avec un gouvernement autre que celui du Québec, l'un de ses ministères, une organisation internationale ou un organisme de ce gouvernement ou de cette

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organisation, dont des ententes avec le gouvernement du Canada visant la mise en oeuvre de mesures en matière de main-d'oeuvre et d'emploi; 4° conclure avec toute personne, association, société ou tout organisme des ententes dans les domaines de sa compétence, dont l'entente de gestion relative à Emploi-Québec visée à l'article 31.

8. Une entente en matière de sécurité du revenu et d'allocations sociales peut permettre l'échange de renseignements nominatifs obtenus en vertu d'une loi dont l'application relève du ministre et de ceux obtenus en vertu d'une loi équivalente administrée par un autre gouvernement, ministère ou organisme et nécessaires aux fins de vérifier l'admissibilité d'une personne aux programmes visés par ces lois ou pour prévenir, détecter ou réprimer toute infraction à l'une de ces lois. Une telle entente est soumise pour avis à la Commission d'accès à l'information selon les modalités prévues à l'article 70 de la Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels (chapitre A-2.1).

9. Une entente avec le gouvernement du Canada peut permettre l'échange de renseignements nominatifs, y compris par appariement de fichiers, aux fins de faciliter l'exécution d'une entente relative à la mise en oeuvre de mesures en matière de main-d'oeuvre et d'emploi conclue avec ce gouvernement. Ces renseignements sont échangés conformément à la Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels (chapitre A-2.1).

L’article 98 de la Loi sur le soutien du revenu et favorisant l’emploi et la solidarité sociale (L.R.Q., c. S-32.001) prévoit :

98. Sous réserve du deuxième alinéa, le ministre peut prendre entente avec un ministère ou un organisme du gouvernement du Québec ou d’un autre gouvernement, une personne ou une entreprise, dont le nom apparaît dans la liste dressée par le gouvernement et publiée à la Gazette officielle du Québec, pour recueillir ou communiquer un renseignement nominatif nécessaire à l’application de la présente loi et de ses règlements, notamment : 1° pour vérifier l’admissibilité d’une personne ou de sa famille à un montant accordé en vertu de la présente loi et établir ce montant; 2° pour identifier, y compris par un appariement de fichiers, une situation non déclarée par une personne qui est de nature à influer sur le montant qui lui est accordé ou qui lui a été accordé en vertu de la présente loi;

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3° pour vérifier la solvabilité d’une personne qui doit rembourser un montant en vertu du chapitre II du présent titre ou identifier son lieu de résidence; 4° pour vérifier la survenance d’un événement ou l’existence d’un droit visés à l’article 102, ainsi que la date et les modalités de réalisation de ce droit. Le ministre peut également prendre une telle entente avec le ministère du Développement des ressources humaines du Canada, ainsi qu’avec les ministères et organismes suivants du gouvernement du Québec : le ministère de l’Éducation, le ministère de la Justice, le ministère des Relations avec les citoyens et de l’Immigration, le ministère du Revenu, le ministère de la Sécurité publique, la Commission de la santé et de la sécurité du travail, la Régie de l’assurance maladie du Québec, la Régie des rentes du Québec et la Société de l’assurance automobile du Québec. Le ministre peut, aux fins d’identifier des personnes visées par une entente mentionnée au présent article, communiquer leur nom, date de naissance, sexe, adresse, numéro d’assurance maladie, numéro d’assurance sociale et numéro de dossier. Le ministère, l’organisme, la personne ou l’entreprise qui reçoit ces renseignements doit les détruire lorsque les fins pour lesquelles ils ont été communiqués sont accomplies à moins qu’il n’y ait légalement droit. Ces renseignements sont échangés conformément à la Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels (chapitre A-2.1).

Les articles 3.1, 3.7 et 3.8 de la Loi sur le ministère du Conseil exécutif (L.R.Q., c. M-30) prévoient :

3.1. Le premier ministre ou le ministre que le gouvernement désigne conformément à l'article 9 de la Loi sur l'exécutif (chapitre E-18), ci-après appelé « le ministre », est responsable de l'application de la présente section.

3.7. Le ministre veille à la négociation et à la mise en oeuvre des ententes intergouvernementales canadiennes et administre les programmes d'échanges intergouvernementaux qui en résultent, sauf dans la mesure prévue par le gouvernement. Les programmes d'échanges visés au premier alinéa sont élaborés, en accord avec le ministre, par les ministères et organismes dans les domaines qui relèvent de leur compétence.

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3.8. Malgré toute autre disposition législative, les ententes intergouvernementales canadiennes doivent, pour être valides, être approuvées par le gouvernement et être signées par le ministre. Le ministre peut autoriser, par écrit, toute personne à signer en son nom une entente intergouvernementale canadienne et cette signature a le même effet que la sienne. Cette autorisation peut porter sur une entente spécifique ou sur une catégorie d'ententes.

Les articles 3, 18, 25, 58, 59 et 63 de la Loi sur l’assurance-emploi du Canada (1996, ch. 23) prévoient :

3. (1) La Commission observe et évalue : a) la façon dont les personnes, les collectivités et l'économie s'adaptent aux changements apportés par la présente loi aux programmes d'assurances et d'aide à l'emploi prévus par la Loi sur l'assurance-chômage; b) dans quelle mesure les économies escomptées au titre de la présente loi ont été réalisées; c) l'efficacité des prestations et autres formes d'aide mises en oeuvre en application de la présente loi, notamment en ce qui a trait à : (i) la façon dont elles sont utilisées par les employés et les employeurs, (ii) leur effet sur l'obligation des prestataires d'être disponibles au travail et de faire des recherches d'emploi, de même que sur les efforts faits par les employeurs en vue de maintenir une main-d'oeuvre stable. (2) Pour les années 2001 à 2006, la Commission présente un rapport annuel de son évaluation au ministre au plus tard le 31 mars de l'année suivante. Elle lui présente également, à tout autre moment qu'il fixe, les rapports supplémentaires qu'il peut demander. (3) Le ministre dépose le rapport devant le Parlement dans les trente jours suivant sa réception ou, si celui-ci ne siège pas, dans les trente premiers jours de séance ultérieurs de l'une ou l'autre chambre. (4) Le rapport fait l’objet d'un renvoi au comité de la Chambre des communes désigné ou établi par elle à cette fin.

18. Le prestataire n'est pas admissible au bénéfice des prestations pour tout jour ouvrable d'une période de prestations pour lequel il ne peut prouver qu'il était, ce jour-là : a) soit capable de travailler et disponible à cette fin et incapable d'obtenir un emploi convenable; b) soit incapable de travailler par suite d'une maladie, d'une blessure ou d'une mise en quarantaine prévue par règlement et aurait été sans cela disponible pour travailler; c) soit en train d'exercer les fonctions de juré.

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25. (1) Pour l'application de la présente partie, un prestataire est en chômage, capable de travailler et disponible à cette fin durant toute période où : a) il suit, à ses frais ou dans le cadre d'une prestation d'emploi ou d'une prestation similaire faisant l'objet d'un accord visé à l'article 63, un cours ou programme d'instruction ou de formation vers lequel il a été dirigé par la Commission ou l'autorité qu'elle peut désigner; b) il participe à toute autre activité d'emploi pour laquelle il reçoit de l'aide dans le cadre d'une prestation d'emploi prévue par règlement ou d'une prestation similaire faisant l'objet d'un accord visé à l'article 63 et vers laquelle il a été dirigé par la Commission ou l'autorité qu'elle peut désigner. (2) Aucune décision de diriger ou de ne pas diriger un prestataire vers un cours, un programme ou quelque autre activité visés au paragraphe (1) n'est susceptible d'appel au titre des articles 114 ou 115.

58. (1) Dans la présente partie, « participant » désigne l'assuré qui demande de l'aide dans le cadre d'une prestation d'emploi et qui, à la date de la demande, est un chômeur à l'égard de qui, selon le cas : a) une période de prestations a été établie ou a pris fin au cours des trente-six derniers mois; b) une période de prestations a été établie au cours des soixante derniers mois et qui : (i) a bénéficié de prestations spéciales, au titre de l'article 22 ou 23, au cours de la période de prestations, (ii) a subséquemment quitté le marché du travail pour prendre soin de son ou de ses nouveau-nés ou d'un ou plusieurs enfants placés chez lui en vue de leur adoption, (iii) tente de réintégrer le marché du travail.

59. La Commission peut mettre sur pied des prestations d'emploi en vue d'aider les participants à obtenir un emploi, notamment des prestations visant à : a) inciter les employeurs à les engager; b) les encourager, au moyen d'incitatifs tels que les suppléments temporaires de revenu, à accepter un emploi; c) les aider à créer leur entreprise ou à devenir travailleurs indépendants; d) leur fournir des occasions d'emploi qui leur permettent d'acquérir une expérience de travail en vue d'améliorer leurs possibilités de trouver un emploi durable; e) les aider à acquérir des compétences -- de nature générale ou spécialisée -- liées à l'emploi.

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63. La Commission peut, avec l'approbation du ministre, conclure avec un gouvernement ou un organisme public canadien, ou tout autre organisme, un accord prévoyant le versement à celui-ci d'une contribution relative à tout ou partie : a) des frais liés à des prestations ou mesures similaires à celles prévues par la présente partie et qui correspondent à l'objet et aux lignes directrices qui y sont prévus; b) des frais liés à l'administration de ces prestations ou mesures par ce gouvernement ou organisme.

Les articles 67, 68.1, 69 et 70 de La Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels (L.R.Q., c. A-2.1) prévoient :

67. Un organisme public peut, sans le consentement de la personne concernée, communiquer un renseignement nominatif à toute personne ou organisme si cette communication est nécessaire à l'application d'une loi au Québec.

68.1. Un organisme public peut, sans le consentement de la personne concernée, communiquer un fichier de renseignements personnels aux fins de le comparer, le coupler ou l'apparier avec un fichier détenu par une personne ou un organisme si cette communication est nécessaire à l'application d'une loi au Québec. Ces opérations s'effectuent dans le cadre d'une entente écrite.

69. La communication de renseignements nominatifs visée par les articles 67, 67.1, 67.2, 68 et 68.1 doit être faite de manière à assurer le caractère confidentiel des renseignements nominatifs. Dans les cas où une entente écrite doit être conclue, cette entente doit mentionner les moyens mis en oeuvre pour assurer cette confidentialité.

70. Une entente conclue en vertu de l'article 68 ou 68.1 doit être soumise à la Commission pour avis. Elle entre en vigueur sur avis favorable de la Commission. En cas d'avis défavorable de la Commission, cette entente peut être soumise au gouvernement pour approbation; elle entre en vigueur le jour de son approbation. Cette entente ainsi que l'avis de la Commission et l'approbation du gouvernement, le cas échéant, sont déposés à l'Assemblée nationale dans les trente jours de cet avis et de cette approbation si l'Assemblée est en session ou, si elle ne siège pas, dans les trente jours de l'ouverture de la session suivante ou de la reprise de ses travaux.

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L'entente doit, en outre, être publiée à la Gazette officielle du Québec dans les trente jours de son dépôt à l'Assemblée nationale. Le gouvernement peut, après avoir pris l'avis de la Commission, révoquer en tout temps l'entente.

4. RENSEIGNEMENTS COMMUNIQUÉS La section 2.0 de l’annexe V de l’entente de mise en œuvre contient la description des 10 types de communication de renseignements prévus dans le cadre de l’entente. Les communications dans les sections 4.1, 4.2, 4.4, 4.9 et 4.10 du présent avis sont effectuées pour des fins opérationnelles, soit les activités administratives courantes qui visent à rendre un service aux clients (admissibilité, versement des prestations, sélection des personnes pour les entrevues). Il est opportun de préciser que la section 4.10 comporte à l’occasion des couplages.

Par ailleurs, il y a les communications nécessaires au MESS afin de lui permettre de remplir ses obligations prévues à la Loi sur le ministère de l’Emploi, de la Solidarité sociale et instituant la Commission des partenaires du marché du travail, à la Loi sur l’administration publique et à la décision du Conseil des ministres 98-216 du 5 août 1998. La cueillette doit également permettre au MESS de respecter ses obligations contractuelles prévues à l’Entente Canada-Québec de 1997, lesquelles étaient issues de dispositions prévues dans la Loi sur l’assurance-emploi du Canada. Ces dispositions impliquent dans certains cas des couplages de fichiers qui se retrouvent aux sections 4.5, 4.6, 4.7 et 4.8. La cueillette de renseignements personnels effectuée par le MESS auprès des Carrefours jeunesse-emploi (CJE) concernant leurs clients est relié à ce deuxième groupe. Par ailleurs, il est important de préciser que les renseignements qui sont effectivement communiqués diffèrent des renseignements énumérés dans l’annexe de l’entente de mise en œuvre et repris ci-après.

Enfin, il faut noter que la section 4.3 n’a pas été mise en application. 4.1 Premier type de communication Communication par le fédéral d’informations relatives à l’admissibilité aux prestations d’emploi et à la sélection stratégique des usagers de l’assurance-emploi aux mesures de soutien au service national de placement (SNP).

4.1.1- Selon les documents fournis par le MESS : - Motifs de la communication Pour permettre au Québec de déterminer l’admissibilité des participants aux prestations d'emploi financées par le compte d'assurance-emploi et la sélection stratégique des usagers de l’assurance-emploi aux mesures de soutien au SNP, le Canada lui rendra accessible les données suivantes :

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- Renseignements dont la communication est prévue à l’entente Données transmises par le Canada : • nom, • numéro d’assurance sociale (NAS), • adresse, • date de naissance, • début de la période de prestations, • date de renouvellement de la demande, • état de la demande, • taux hebdomadaire des prestations, • nombre d'heures assurables, • fin de la demande, • semaines d’admissibilité, • nombre de semaines payées, • genre de prestations payées.

Toutefois, en pratique, les données suivantes sont rendues accessibles au Québec : a) pour déterminer si le client est un participant de l’assurance-emploi (transaction EDMT) :

• NAS, • nom, prénom, • statut, • adresse, numéro de téléphone, • date de naissance, • sexe, • langue, • nombre de demandes antérieures.

b) pour déterminer le soutien du revenu à accorder au client (transaction EDMT) : • début de la période de prestation, • genre de demande, • nombre de semaines admissibles, • nombre de semaines payées, • taux de prestations d’assurance-emploi, • semaine de renouvellement, • dernière semaine traitée, • impôts fédéral et provincial, • date prévue de fin de la partie 1, • dernière semaine renouvelable.

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Selon le MESS, l’identification de l’information à communiquer a été faite sur la base des systèmes existants au moment de la rédaction de l’entente. Les annexes identifiaient non seulement les éléments à communiquer, mais également les panoramas rendus disponibles à cette fin, par exemple : EN03, EN05,… Il était donc inévitable que des données autres que celles prévues dans l’entente seraient accessibles en raison des contraintes des systèmes existants. Le développement de l’EDMT s’est fait notamment pour réduire l’éventail des informations rendues disponibles pour déterminer l’admissibilité aux prestations d’emploi.

Les données fournies sur l’EDMT par RHDCC dépassent celles prévues parce que RHDCC met à la disposition du MESS un système également utilisé dans le réseau régulier de RHDCC. Le système a été développé pour répondre à différents besoins, soit ceux du RHDCC et de d’autres gouvernements ayant convenu d’ententes.

- Nécessité de la communication Afin de déterminer la source de financement, l’agent d’Emploi Québec doit vérifier si le client est un participant de l’assurance-emploi.

Outre l’identification du statut (prestataire actif ou admissible de l’assurance-emploi) de la personne au regard du régime de l’assurance-emploi, les renseignements consultés permettent la détermination du soutien du revenu à accorder au client du Québec prestataire actif de l’assurance-emploi.

- Modalités L’information est accessible par consultation seulement d’une application Accès Web rendue disponible par RHDCC. Les consultations sont journalisées.

4.1.2- Commentaires sur le premier type de communication Dans ce premier type de communication, le Québec ne communique pas de renseignements mais en reçoit. Le personnel concerné d’Emploi-Québec a accès, en mode consultation seulement, à un panorama de la banque de données de RHDCC pour leurs clients. Selon le MESS, cette communication permet d'atteindre deux objectifs, soit vérifier si le client d'Emploi-Québec est un participant (art. 58 de la Loi sur l’assurance-emploi du Canada) et déterminer le soutien du revenu à accorder au prestataire actif afin d’appliquer l’article 59 de la même loi. Le CT 201697 du 15 novembre 2004 et intitulé « Modalités d’application des mesures actives d’emploi-Québec financées par le fonds de développement du marché du travail » détermine les règles d'attribution du soutien du revenu. Au point 7.2.1.1 a), il est prévu que l'allocation doit tenir compte du montant d'assurance-emploi reçu par le prestataire actif. La décision d’Emploi-Québec relativement à un client n’est pas communiquée au fédéral.

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Parce que nécessaire à ses attributions et à la mise en œuvre de programmes dont il a la gestion, cette cueillette de renseignements apparaît nécessaire au MESS au sens de l’article 64 de la Loi sur l’accès.

Par ailleurs, en comparant la liste des renseignements énumérés ci-haut avec le panorama (annexe 4) tel qu’il apparaît à un employé qui le consulte, des différences se révèlent. En effet, l’un des renseignements énumérés n’est pas repris dans le panorama, soit le « nombre d’heures assurables ». Par ailleurs, des renseignements, qui ne sont pas dans la liste définie dans l’entente, font partie du panorama : statut, nombre de demandes antérieures, téléphone, sexe, langage, semaine de renouvellement, dernière semaine traitée, impôt fédéral, impôt provincial, dernière semaine renouvelable. De plus, le panorama contient quatre champs où le Québec ne reçoit pas d’information : apprentissage, suppression du délai de carence pour les apprentis, arrêt de paiement, taux d’intervention. Toute révision de l’entente devrait tenir compte des différences relevées.

4.2 Deuxième type de communication Échanges d’information relative au maintien du paiement et à l’évaluation de l’admissibilité continue (Partie I de la Loi sur l’assurance-emploi du Canada).

4.2.1- Selon les documents fournis par le MESS : - Motifs de la communication Pour permettre au Canada d’assumer sa responsabilité concernant le maintien du paiement des prestataires d’assurance-emploi et l’évaluation de l’admissibilité continue, le Québec lui fournira les données suivantes :