AVIS DE LA COMMISSION D’ACCÈS À L’INFORMATION CONCERNANT UNE ENTENTE DE COMMUNICATION DE RENSEIGNEMENTS PERSONNELS ENTRE LA VILLE DE MONTRÉAL ET LA COMMISSION SCOLAIRE DE MONTRÉAL DOSSIER 100 53 02 Août 2013
1. CONTEXTE La Commission d’accès à l’information (Commission) a reçu de la Ville de Montréal (la Ville), une demande d’avis portant sur un projet d’entente de communication de renseignements personnels intitulé : Protocole d’accès et d’utilisation de renseignements personnels concernant les élèves de la commission scolaire de Montréal et les abonnés des bibliothèques de Montréal. Entente en vertu de l’article 68 de la loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels. Dans le cadre de sa demande d’avis, la Commission scolaire de Montréal (CSDM) a fourni deux mémoires explicatifs à la Commission. 1 Le présent avis porte sur le projet d’entente reçu à la Commission, le 27 août 2013, qui comprend les annexes A et B. 2. ASSISES LÉGALES Les articles 68 et 70, de la Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels 2 (Loi sur l’accès), stipulent ce qui suit : 68. Un organisme public peut, sans le consentement de la personne concernée, communiquer un renseignement personnel : 1° à un organisme public ou à un organisme d’un autre gouvernement lorsque cette communication est nécessaire à l’exercice des attributions de l’organisme receveur ou à la mise en oeuvre d’un programme dont cet orga-nisme a la gestion; 1.1° à un organisme public ou à un organisme d’un autre gouvernement lorsque la communication est manifestement au bénéfice de la personne concernée; 2° à une personne ou à un organisme lorsque des circonstances exception-nelles le justifient; 3° à une personne ou à un organisme si cette communication est nécessaire dans le cadre de la prestation d’un service à rendre à la personne concernée par un organisme public, notamment aux fins de l’identification de cette per-sonne. Cette communication s’effectue dans le cadre d’une entente écrite qui indique : 1° l’identification de l’organisme public qui communique le renseignement et celle de la personne ou de l’organisme qui le recueille; 2° les fins pour lesquelles le renseignement est communiqué; 1 Mémoire à la Commission d’accès à l’information concernant un projet d’entente entre la Ville de Montréal et la Commission scolaire de Montréal en vertu de l’article 68 de la Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels. 2 L.R.Q., c. A-2.1. Dossier 100 53 02 Page 1 de 9
3° la nature du renseignement communiqué; 4° le mode de communication utilisé; 5° les mesures de sécurité propres à assurer la protection du renseignement personnel; 6° la périodicité de la communication; 7° la durée de l’entente. 70. Une entente visée à l’article 68 ou au deuxième alinéa de l’article 68.1 doit être soumise à la Commission pour avis. La Commission doit prendre en considération : 1° la conformité de l’entente aux conditions visées à l’article 68 ou à l’article 68.1; 2° l’impact de la communication du renseignement sur la vie privée de la per-sonne concernée, le cas échéant, par rapport à la nécessité du renseignement pour l’organisme ou la personne qui en reçoit communication. La Commission doit rendre un avis motivé dans un délai d’au plus 60 jours de la réception de la demande d’avis accompagnée de l’entente. Si la demande est modifiée pendant ce délai, celui-ci court à compter de la dernière demande. Si le traitement de la demande d’avis dans ce délai ne lui paraît pas possible sans nuire au déroulement normal des activités de la Commission, le président peut, avant l’expiration de ce délai, le prolonger d’une période n’excédant pas 20 jours. Il doit alors en donner avis aux parties à l’entente dans le délai de 60 jours. L’entente entre en vigueur sur avis favorable de la Commission ou à toute date ultérieure prévue à l’entente. La Commission doit rendre publics cette entente ainsi que son avis. À défaut d’avis dans le délai prévu, les parties à l’entente sont autorisées à procéder à son exécution. En cas d’avis défavorable de la Commission, le gouvernement peut, sur demande, approuver cette entente et fixer les conditions applicables. Avant d’approuver l’entente, le gouvernement publie à la Gazette officielle du Québec l’entente et, le cas échéant, les conditions qu’il entend fixer avec un avis qu’il pourra approuver l’entente à l’expiration d’un délai de 30 jours de cette publication et que tout intéressé peut, durant ce délai, transmettre des commentaires à la personne qui y est désignée. L’entente entre en vigueur le jour de son approbation ou à toute date ultérieure fixée par le gouvernement ou prévue à l’entente. L’entente visée au cinquième alinéa ainsi que l’avis de la Commission et l’approbation du gouvernement sont déposés à l’Assemblée nationale dans les 30 jours de cette approbation si l’Assemblée est en session ou, si elle ne siège pas, dans les 30 jours de la reprise de ses travaux. Le gouvernement peut révoquer en tout temps une entente visée au cinquième alinéa. Conformément à l’article 70 de la Loi sur l’accès, la Commission doit émettre un avis sur une entente de communication de renseignements personnels visée à l’article 68. À cet effet, la Commission prend acte que la communication des renseignements Dossier 100 53 02 Page 2 de 9
personnels prévus au projet d’entente sera réalisé en vertu du premier alinéa du paragraphe 1° de l’article 68 de la Loi sur l’accès. Conformément à l’article 70 de la Loi sur l’accès, la Commission doit prendre en considération : la conformité de l'entente aux conditions visées à l'article 68 de la Loi sur l’accès; et l'impact de la communication du renseignement sur la vie privée de la personne concernée, le cas échéant, par rapport à la nécessité du renseignement pour l'organisme ou la personne qui en reçoit communication. La Commission doit également prendre en considération les conditions qu’elle a émises à la Ville et à la CSDM le 3 juillet 2013, et ce, sous réserve de la réception des observations écrites que les organismes pouvaient formuler dans un délai de trente jours. Dans sa correspondance du mois de juillet, la Commission avait informé les parties qu’elle pourrait émettre un avis favorable d’une durée d’un an au projet d’entente présenté, si les éléments énumérés ci-dessous étaient prévus à l’entente. Les modifications au projet d’entente demandées par la Commission aux parties étaient de : - modifier l’article 3.1 de l’entente concernant la fréquence de la communication des renseignements prévus à l’article 2.1.; - modifier l’article 5.3 de l’entente pour y inclure la Commission d’accès à l’information, advenant tout changement susceptible d’avoir une répercussion sur l’entente, incluant sa résiliation, le cas échéant; - modifier l’article 11.1 de l’entente pour préciser qu’elle sera en vigueur pour une durée d’un an et prévoir sa date de fin; - préciser sur le feuillet d’information, qui sera utilisé à titre d’avis aux personnes concernées, que la CSDM a communiqué les renseignements personnels d’élèves à la Ville dans le cadre d’une entente écrite en vertu de la Loi sur l’accès et après avoir obtenu un avis de la Commission à cet effet; - ajouter une disposition à l’entente qui prévoit que les parties soumettront à la Commission un rapport d’activités sur la mise en application de la présente entente, et ce, aux fins de reconduction de l’entente. Le rapport devra faire état particulièrement, mais non limitativement, du nombre d’élèves dont les renseignements personnels ont été communiqués à la Ville, et ce, par rapport au nombre d’élèves, par groupe d’âge, qui ont utilisé les services de la bibliothèque de la Ville. Le rapport devant être soumis à la Commission avec la demande de reconduction de l’entente par les parties, le cas échéant. Si les parties ne souhaitent pas reconduire l’entente, elles devront en informer la Commission. Dossier 100 53 02 Page 3 de 9
Le 20 août 2013, la CSDM a informé la Commission que cet organisme et la Ville sont en accord avec les conditions formulées au mois de juillet dernier. La réponse écrite de la CSDM à la Commission était accompagnée d’un projet d’entente modifié pour tenir compte des modifications apportées. 3. CONSTATS À l’examen du projet d’entente soumis pour avis à la Commission le 20 août 2013, et de l’information obtenue par la CSDM à cet effet, la Commission constate ce qui suit : QUANT À L’IDENTIFICATION DE L’ORGANISME PUBLIC QUI COMMUNIQUE LE RENSEIGNEMENT ET CELLE DE LA PERSONNE OU DE L’ORGANISME QUI LE RECUEILLE - Conformément au paragraphe 1° du deuxième alinéa de l’article 68 de la Loi sur l’accès, l’entente doit identifier l’organisme public qui communique le renseignement et la personne ou l’organisme qui le reçoit. Le projet d’entente prévoit que la CSDM communiquera à la Ville les renseignements personnels énumérés à sa clause 2.1. Il s’agit de renseignements concernant environ 10 000 élèves de première année de primaire et de première année de secondaire, qui fréquentent les écoles de la CSDM, et ce, afin qu’ils puissent s’abonner au réseau de bibliothèques de la Ville, le cas échéant. Il appert que ces élèves sont répartis dans 155 établissements scolaires de la CSDM. QUANT AUX FINS POUR LESQUELLES LE RENSEIGNEMENT EST COMMUNIQUÉ - Conformément au paragraphe 2° du deuxième alinéa de l’article 68 de la Loi sur l’accès, l’entente doit indiquer les fins pour lesquelles un renseignement est communiqué. La clause 1 du projet d’entente prévoit que la communication des renseignements sera effectuée pour permettre à la Ville de remplir son mandat, soit de faciliter l’accès aux services de bibliothèque. Les usages prévus de ces renseignements sont de constituer automatiquement, de mettre à jour et d’assurer le suivi des dossiers des élèves de la CSDM, sans avoir à les ressaisir, dans la mesure où les élèves de la CSDM concernés par la communication de leurs renseignements sont susceptibles de devenir des abonnés des services de bibliothèques de la Ville. La CSDM, pour les raisons qu’elle a exprimées à la Commission, estime qu’il est nécessaire de procéder par une entente de communication de renseignements person-nels visée par le paragraphe 1° de l’article 68 de la Loi sur l’accès. À cet effet, la Commission comprend que la communication des renseignements personnels permettra à la Ville de préparer des cartes d’abonnement aux bibliothèques, non activées, qui seront distribuées aux élèves par les écoles. La Commission comprend que la clause 6 du projet d’entente signifie que les cartes d’abonnement seront distribuées avec un formulaire d’autorisation de la Ville qui sera à faire signer par le parent d’un élève de 13 ans et moins. Il est à noter que la Dossier 100 53 02 Page 4 de 9
communication des renseignements personnels concernera majoritairement des élèves de 13 ans et moins, et ce, compte tenu du niveau scolaire des élèves. Ainsi, lors de sa première visite à la bibliothèque, si cela s’avère, l'élève pourra faire activer sa carte s'il a en sa possession le formulaire de la Ville signé par ses parents. Une fois que l'élève aura en sa possession sa carte non activée et le formulaire de la Ville remis par l’école, ce sera à l'élève et à ses parents de procéder à l’abonnement, le cas échéant. Selon le document explicatif fourni à la Commission, la CSDM considère que détenir une carte de bibliothèque constituera une mesure incitative pour les élèves et leurs parents à fréquenter une bibliothèque municipale, et ce, peu importe le profil sociolinguistique des élèves et de leurs parents. En lien avec la Politique de développement culturel de la Ville de Montréal et son Plan d’action 2007-2017, il a été convenu que le meilleur moyen pour inciter les jeunes élèves à fréquenter une bibliothèque est de leur transmettre une carte d’abonnement sans qu’ils aient à la demander en se présentant dans une bibliothèque. L’envoi d’une carte d’abonnement au nom du jeune à l’école, sans que celui-ci ait à se déplacer pour se la procurer, faciliterait grandement l’augmentation de la fréquentation à la bibliothèque par les personnes dont les renseignements seront communiqués en vertu de l’entente. C’est dans ce contexte que la Ville a soutenu auprès de la Commission qu’elle est d’avis que la communication des renseignements personnels est nécessaire à l’exercice de la mission que confère la politique de développement culturel adoptée par la Ville, qui vise à augmenter le lectorat et la fréquentation des bibliothèques chez les moins de 17 ans et à renforcer le rôle des bibliothèques comme outil d’intégration et de développement social. QUANT À LA NATURE DES RENSEIGNEMENTS COMMUNIQUÉS - Conformément au paragraphe 3° du deuxième alinéa de l’article 68 de la Loi sur l’accès, l’entente doit indiquer la nature des renseignements communiqués. La clause 2.1 du projet d’entente prévoit que la CSDM communiquera à la Ville, à partir de sa base de données, les renseignements personnels suivants des élèves concernés : 1. Le nom de l’étudiant; 2. La date de naissance de l’étudiant; 3. Le sexe de l'étudiant; 4. L’adresse civique de l’étudiant (et son adresse électronique, si présente au dossier); 5. Le numéro de téléphone de l’étudiant; 6. Le nom de l’institution scolaire fréquentée; 7. Le numéro du groupe auquel l’étudiant appartient dans cette institution. Dossier 100 53 02 Page 5 de 9
QUANT AU MODE DE COMMUNICATION UTILISÉ - Conformément au paragraphe 4° du deuxième alinéa de l’article 68 de la Loi sur l’accès, l’entente doit indiquer le mode de communication utilisé pour communiquer les renseignements à l’organisme receveur. La clause 3.2 du projet d’entente prévoit que la Ville accédera aux renseignements par voie de transmission électronique de fichiers sur tout support physique (cédérom ou autre) pouvant être utilisé par les deux institutions et pouvant stocker les quantités de données en question. Les deux parties devront s'entendre sur le mode d'échange le plus pertinent au moment de la réalisation des travaux de transfert des données. La Commission comprend que les renseignements seront communiqués de façon à en assurer la sécurité et la confidentialité par les organismes concernés. QUANT AUX MESURES DE SÉCURITÉ PROPRES À ASSURER LA PROTECTION DES RENSEIGNEMENTS PERSONNELS - Conformément au paragraphe 5 du deuxième alinéa de l’article 68 de la Loi sur l’accès, l’entente doit indiquer les mesures de sécurité mises de l’avant pour assurer la protection des renseignements personnels communiqués. Les articles 4.1 à 4.4 du projet d’entente énumèrent les obligations découlant de la réception de renseignements et l’annexe A, relative aux mesures de sécurité (clause 4.2) du projet d’entente, énumère les normes de sécurité informatique qui seront appliquées par la Ville. Les dispositions du projet d’entente prévoient que la Ville reconnaît le caractère confidentiel des renseignements qui lui sont fournis par la CSDM et s’engage à : ne pas divulguer ces renseignements à d’autres personnes qu’à ses employés ou mandataires et seulement dans la mesure où l’exercice des fonctions de ces derniers le requiert; veiller à ce que les personnes non autorisées ne puissent accéder à ces renseignements en appliquant les mesures de sécurité prévues à l’annexe A relative aux normes de sécurité. La clause 4.3 prévoit que les renseignements personnels seront détruits lorsque l’objet pour lequel ils ont été recueillis sera accompli. À cet effet, la clause 8.3 stipule que l’entente continuera d’avoir effet pour les renseignements non détruits, le cas échéant. La clause 3 de l’annexe A stipule que la Ville s’engage à détruire les renseignements transmis par la CSDM après une année d’inactivité de l’abonné, et cela au cours des douze (12) mois suivant l’échéance de l’inactivité. (Par inactivité, on entend qu’un usager ne fait aucune transaction nécessitant un accès à son dossier d’abonné, tels un emprunt, un retour, une réservation, une transaction financière, etc.). Dossier 100 53 02 Page 6 de 9
QUANT À LA PÉRIODICITÉ DE LA COMMUNICATION - Conformément au paragraphe 6 du deuxième alinéa de l’article 68 de la Loi sur l’accès, l’entente doit indiquer la périodicité des communications de renseignements. La clause 3.1 du projet d’entente stipule que la communication des renseignements prévus à l’article 2 s’effectuera dès la rentrée scolaire 2013, sur une base annuelle. La Commission comprend que la Communication s’effectuera en un seul envoi de la CSDM à la Ville. QUANT À LA DURÉE DE L’ENTENTE - Conformément au paragraphe 7 du deuxième alinéa de l’article 68 de la Loi sur l’accès, l’entente doit indiquer une durée. La clause 12.2 du projet d’entente prévoit que l’entente aura une durée d’un an à partir de la date de son entrée en vigueur. Conformément à la clause 7 du projet d’entente, si les parties décident de reconduire l’entente, elles s’engagent à soumettre à la Commission un rapport d’activités sur la mise en application de l’entente, lequel sera accompagné de la demande de reconduction, le cas échéant. 4. ANALYSE La Commission constate ce qui suit concernant : o LA CONFORMITÉ DU PROJET D’ENTENTE AUX CONDITIONS VISÉES À L’ARTICLE 68 DE LA LOI SUR L’ACCÈS Comme en font foi les sections précédentes du présent avis, et conformément au paragraphe 1° du deuxième alinéa de l’article 70 de la Loi sur l’accès, la Commission prend acte que le projet d’entente contient les éléments prévus aux paragraphes 1° à 7° du deuxième alinéa de l’article 68 de la Loi sur l’accès. Ces éléments sont : l’identification de l’organisme public qui communique le renseignement et celle de la personne ou de l’organisme qui le recueille; les fins pour lesquelles le renseignement est communiqué; la nature du renseignement communiqué; le mode de communication utilisé; les mesures de sécurité propres à assurer la protection du renseignement personnel; la périodicité de la communication; la durée de l’entente. Dossier 100 53 02 Page 7 de 9
o LA CONFORMITÉ DU PROJET D’ENTENTE AVEC LES CONDITIONS NOTIFIÉES AUX PARTIES À L’ENTENTE LE 3 JUILLET 2013 PAR LA COMMISSION - le 20 août 2013, la CSDM informait par écrit la Commission que les modifications demandées par celle-ci ont été apportées au projet d’entente. La lettre d’acceptation de la CSDM était accompagnée d’un projet d’entente qui permet de constater que : - la clause 3.1 de l’entente stipule que la communication des renseignements à la Ville devrait se réaliser lors de la rentrée scolaire 2013; - la clause 5.3 de l’entente a été modifiée pour y inclure la Commission d’accès à l’information, et ce, advenant tout changement susceptible d’avoir une répercussion sur l’entente, incluant sa résiliation, le cas échéant; - la clause 12.2 de l’entente stipule qu’elle aura une durée d’un an à partir de sa date d’entrée en vigueur et qu’elle précisera sa date de terminaison; - la clause 1 de l’entente stipule qu’un feuillet d’information sera utilisé à titre d’avis qui informe tout élève que la CSDM a communiqué les renseignements personnels d’élèves à la Ville, et ce, dans le cadre d’une entente écrite en vertu de la Loi sur l’accès, et après avoir obtenu un avis de la Commission. Cet avis sera remis aux élèves par la CSDM en même temps que la carte d’abonnement aux bibliothèques de la Ville; - la clause 7 de l’entente prévoit que les parties soumettront à la Commission un rapport d’activités sur la mise en application de l’entente, et ce, aux fins de reconduction de l’entente, le cas échéant. o LA NÉCESSITÉ DES RENSEIGNEMENTS COMMUNIQUÉS La Commission prend acte que les renseignements personnels communiqués dans le cadre de l’entente semblent nécessaires à la Ville pour abonner les élèves de la première année du primaire et de la première année du secondaire des écoles de la CSDM à son réseau de bibliothèques, et ce, en vue qu’ils fréquentent et utilisent les services offerts. La Commission considère toutefois opportun de souligner dans le présent avis qu’une communication de renseignements personnels, sans le consentement des personnes concernées, est une mesure d’exception qui peut avoir des impacts sur la vie privée et l’expectative à la protection de leurs renseignements par les organismes publics qui les détiennent. Ceci dit, la Commission prend acte que la communication des renseignements, au moyen d’une entente en vertu de la Loi sur l’accès, apparaît justifiée par la CSDM, compte tenu de l’importance qu’elle accorde à son objectif de faciliter l’accès de ses élèves aux bibliothèques de la Ville. De plus, la CSDM a fait valoir à la Commission les difficultés qui seraient rencontrées par les établissements scolaires s’ils devaient obtenir le consentement des titulaires de l’autorité parentale à la communication des renseignements personnels des élèves concernés. Dossier 100 53 02 Page 8 de 9
o L’IMPACT DE LA COMMUNICATION DES RENSEIGNEMENTS SUR LA VIE PRIVÉE DES PERSONNES CONCERNÉES Conformément à l’article 70 de la Loi sur l’accès, la Commission doit prendre en considération l’impact de la communication des renseignements personnels sur la vie privée des personnes concernées. À cet effet, la Commission est d’avis que cet impact est réduit, considérant que : les renseignements personnels communiqués sont limités à ceux énumérés à la clause 2.1 du projet d’entente; des mesures de sécurité ont été prévues pour assurer la protection et la confidentialité des renseignements personnels; les personnes concernées seront informées de la communication de leurs renseignements personnels au moyen d’un feuillet d’information; l’entente sera d’une durée d’un an et sa reconduction devra faire l’objet d’un avis favorable de la Commission. La demande formulée à cet effet par les parties, le cas échéant, devra être accompagnée d’un rapport d’activités faisant état des résultats de la mise en application de l’entente. Recommandation - Retirer la clause 8.2 du projet d’entente en raison du fait que la Loi sur l’accès ne prévoit pas de dispositions qui stipulent que le gouvernement du Québec peut révoquer une entente. 5. CONCLUSION Ces constats faits, la Commission émet un avis favorable sous réserve de la réception d’une entente approuvée et signée par les organismes concernés dont le contenu sera substantiellement conforme au projet d’entente soumis le 27 août 2013, après que des modifications répondant aux recommandations de la Commission aient été apportées. Dossier 100 53 02 Page 9 de 9
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