AVIS DE LA COMMISSION D’ACCÈS À L’INFORMATION DU QUÉBEC CONCERNANT UNE ENTENTE PORTANT SUR L’ÉCHANGE DE RENSEIGNEMENTS NÉCESSAIRES À L’EXÉCUTION DE MANDATS RELATIFS À L’IMPÔT MINIER OU À L’APPLICATION D’UNE LOI FISCALE ENTRE REVENU QUÉBEC ET LE MINISTÈRE DE L’ÉNERGIE ET DES RESSOURCES NATURELLES DOSSIER 101 14 16 Septembre 2015
1. CONTEXTE Le 9 juin 2015, la Commission d’accès à l’information (la Commission) a reçu un projet d’entente de communication de renseignements personnels entre Revenu Québec et le ministère de l’Énergie et des Ressources naturelles et le ministre délégué aux Mines (MERN). Ce projet d’entente est intitulé « Entente portant sur l’échange de renseignements nécessaires à l’exécution de mandats relatifs à l’impôt minier ou à l’application d’une loi fiscale » (l’Entente). Le projet d’entente découle du transfert des responsabilités relatives à l’application de la Loi sur l’impôt minier 1 du MERN à Revenu Québec, comme prévu aux articles 82 à 84 de la Loi concernant principalement la mise en œuvre de certaines dispositions du discours sur le budget du 4 juin 2014 et visant le retour à l’équilibre budgétaire en 2015-2016 2 adoptée le 20 avril 2015 par l’Assemblée nationale. Ce transfert est en vigueur depuis le 1 er septembre 2015. Il ne vise que la vérification et la perception des impôts miniers et des acomptes provisionnels (contrôle des déclarations fiscales, avis de cotisation, etc). Par conséquent, la déclaration que tout exploitant 3 devait transmettre au MERN, dans les six mois suivant la fin de son exercice financier, doit dorénavant être adressée à Revenu Québec 4 . Ce transfert ne s’applique pas à la Loi sur les mines 5 . Le MERN conserve ainsi la responsabilité de gérer les ressources minérales du Québec. Pour s’acquitter des différents mandats qui lui incombent en ce domaine, le MERN a besoin de renseignements contenus dans le dossier fiscal des exploitants miniers détenus par Revenu Québec. C’est à cette fin que le projet d’entente est soumis à la Commission, et ce, conformément à l’article 69.8 de la Loi sur l’administration fiscale 6 qui prévoit que la communication d’un renseignement contenu dans un dossier fiscal ne peut se réaliser que dans le cadre d’une entente écrite soumise à la Commission pour avis. Le présent avis porte sur le projet d’entente tel que modifié le 17 juillet 2015 et qui comprend les annexes A, B, C et D. 1 RLRQ, chapitre, I-0.4. 2 Loi concernant principalement la mise en œuvre de certaines dispositions du discours sur le budget du 4 juin 2014 et visant le retour à l’équilibre budgétaire en 2015-2016, projet de loi n° 28, (sanctionné – 21 avril 2015), 1 e sess., 41 e légis. (Qc). 3 Par « exploitant », il convient d’entendre « une personne ou une société, à l’exception d’une société en participation, qui effectue des travaux d’exploitation minière, soit seule ou avec d’autres, soit par l’intermédiaire d’un mandataire, sur un terrain situé au Québec ou dans une mine dont elle est la propriétaire, la locataire ou l’occupante », Loi sur l’impôt minier, art. 1. 4 Loi sur l’impôt minier, article 36. 5 RLRQ, c. M-13.1. 6 RLRQ, chapitre A-6.002, la LAF. Dossier 101 14 16 Page 2 de 9
2. OBJET DE L’ENTENTE La clause 1 du projet d’entente précise que celui-ci a un double objectif. Tout d’abord le projet d’entente a pour objet de déterminer les conditions et modalités par lesquelles Revenu Québec communiquera au MERN tout renseignement provenant d’un dossier fiscal dans la mesure où ce renseignement est nécessaire à l’application des articles 72, 120 ou 281 paragraphe 5 de la Loi sur les mines ou encore de l’article 12 paragraphe 3° de la Loi sur le ministère des Ressources naturelles et de la Faune 7 (volet 1). Ensuite, le projet d’entente a pour but de déterminer les conditions et modalités par lesquelles le MERN communiquera à Revenu Québec tout renseignement nécessaire à l’application ou à l’exécution d’une loi fiscale en vertu de l’article 71 de la LAF. L’article 71 de la LAF s’appliquant malgré la Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels 8 , le présent avis ne concerne que le volet 1 du projet d’entente, soit la communication de renseignements entre Revenu Québec et le MERN. 3. ASSISES LÉGALES Pour évaluer le volet 1 du projet d’entente, la Commission doit se référer à plusieurs dispositions législatives, et plus particulièrement : - à l’article 8 de la Loi sur l’Agence du revenu du Québec 9 : 8. Le président-directeur général exerce les fonctions et les pouvoirs du ministre qui sont relatifs à l'application ou à l'exécution de toute loi ou entente ou de tout règlement, décret ou arrêté à l'endroit de toute personne ou de toute entité sujette à cette application ou à cette exécution. Le président-directeur général exerce également les fonctions et les pouvoirs qui sont relatifs à la collecte, à l'utilisation et à la communication d'un renseignement concernant toute personne ou toute entité et se rapportant à l'application ou à l'exécution de toute loi dont la responsabilité est confiée au ministre ou à toute autre responsabilité qui est confiée à ce dernier par une loi, un règlement, un décret, un arrêté ou une entente. Dans l'exercice de ces fonctions et pouvoirs, le président-directeur général a l'autorité du ministre et il peut en déléguer l'exercice à un autre employé ou à une catégorie d'employés de l'Agence et en autoriser la subdélégation. Ces fonctions et pouvoirs ne peuvent être exercés que par les employés de l'Agence. Toutefois, le président-directeur général peut autoriser la conclusion d'un contrat visant à retenir les 7 RLRQ, chapitre M-25.2, la LMRNF. 8 RLRQ, c. A-2.1. 9 RLRQ, c. A-7.003. Dossier 101 14 16 Page 3 de 9
services d'une personne qui n'est pas un employé de l'Agence lorsqu'il le juge nécessaire pour une affaire particulière. - aux articles 36 et 96 de la Loi sur l’impôt minier : 36. Tout exploitant doit, dans les six mois qui suivent la fin de son exercice financier, transmettre au ministre une déclaration de son profit annuel ou de sa perte annuelle, au moyen du formulaire prescrit contenant les renseignements prescrits, accompagné des documents suivants : 1° les états financiers de la mine ou, à défaut, de l’exploitant; 2° un état de rapprochement de ces états financiers et de la déclaration; 3° les analyses détaillées pertinentes justifiant tout montant demandé en vertu de la présente loi. 96. Le ministre du Revenu est chargé de l’application de la présente loi. - aux articles 72, 120, 281 paragraphe 5 et 382 de la Loi sur les mines : 72. Sous réserve des articles 73 et 75 à 81, le titulaire du claim est tenu d'effectuer sur le terrain qui en fait l'objet, avant le soixantième jour qui précède la date de son expiration, des travaux dont la nature et le coût minimum sont déterminés par règlement. Toutefois, les sommes dépensées en travaux d'examen de propriété et en études d'évaluation technique ne peuvent être acceptées que s'ils sont effectués dans les 48 mois suivant la date d'inscription du claim. Il fait rapport au ministre, avant la même date, de tous les travaux exécutés, dont ceux pour lesquels une allocation pour exploration ou une allocation pour aménagement et mise en valeur avant production peut être réclamée en vertu de la Loi sur l'impôt minier (chapitre I-0.4), qu'elle le soit ou non. Il peut toutefois, moyennant le versement d'un montant supplémentaire fixé par règlement, transmettre son rapport après cette date, pourvu que ce soit avant la date d'expiration du claim. Le rapport doit être fait conformément au règlement et être accompagné des documents qui y sont indiqués. 120. Le locataire et le concessionnaire transmettent au ministre, à chaque date anniversaire du bail minier ou de la concession minière, un rapport qui indique la quantité et la valeur du minerai extrait au cours de l'année précédente, les droits versés en vertu de la Loi sur l'impôt minier (chapitre I-0.4) au cours de cette même période, l'ensemble des contributions qu'il a versées, ainsi que les autres renseignements déterminés par règlement. 281. Le ministre peut révoquer: […] 5° un bail minier ou une concession minière lorsque le titulaire ne respecte pas les exigences établies par le gouvernement en application des articles 101.0.2 et 119 ou ne se conforme pas aux dispositions de la Loi sur l'impôt minier (chapitre I-0.4); Dossier 101 14 16 Page 4 de 9
[…] 382. Le ministre des Ressources naturelles et de la Faune est chargé de l'application de la présente loi, sauf les dispositions concernant les chemins miniers dont l'application relève du ministre des Transports. - à l’article 12 paragraphe 3 de la LMRNF : 12. Les fonctions et pouvoirs du ministre consistent plus particulièrement à: […] 3° élaborer et mettre en œuvre des plans et programmes pour la conservation, la mise en valeur, l'exploitation et la transformation au Québec des ressources hydrauliques, minérales, énergétiques et forestières; […] - aux articles 69.1, alinéa 2, paragraphe f) et 69.8 de la LAF : 69.1. Un renseignement contenu dans un dossier fiscal peut être communiqué, sans le consentement de la personne concernée, aux personnes mentionnées au deuxième alinéa et pour les seules fins prévues à cet alinéa. Les personnes qui ont ainsi droit à une telle communication sont les suivantes: […] f) le ministre des Ressources naturelles et de la Faune, à l'égard d’un renseignement détenu pour l’application de la Loi sur l'impôt minier (chapitre I-0.4), dans la mesure où le renseignement est nécessaire : 1° à la vérification du rapport fait en vertu de l’article 72 ou 120 de la Loi sur les mines (chapitre M-13.1); 2° à l’application du paragraphe 5° de l’article 281 de la Loi sur les mines; 3° pour effectuer des recherches et des analyses lui permettant d’élaborer et de mettre en œuvre des plans et programmes pour la mise en valeur, l’exploitation et la transformation au Québec des ressources minérales, conformément au paragraphe 3° de l’article 12 de la Loi sur le ministère des Ressources naturelles et de la Faune (chapitre M-25.2); […] 69.8. La communication d'un renseignement contenu dans un dossier fiscal ne peut se faire, en vertu de l'un des paragraphes a.1 à e de l'article 69.0.1, de l'article 69.1, à l'exception des paragraphes a à d, i, s, x, y et z.1 du deuxième alinéa, ou de l'article 69.2, que dans le cadre d'une entente écrite précisant notamment: a) la nature des renseignements communiqués et les fins pour lesquelles ils sont communiqués; b) les modes de communication utilisés; c) les moyens mis en œuvre et les mesures de sécurité prises pour assurer la confidentialité des renseignements communiqués; Dossier 101 14 16 Page 5 de 9
d) la périodicité de la communication; e) les moyens retenus pour informer les personnes concernées; f) la durée de l'entente. Une entente visée au premier alinéa doit être soumise à la Commission d'accès à l'information pour avis et elle entre en vigueur sur avis favorable de la Commission ou, à défaut d'avis, le 60 e jour suivant la réception de l'entente par la Commission ou à toute date ultérieure prévue à l'entente. En cas d'avis défavorable de la Commission, le gouvernement peut, sur demande, approuver cette entente et fixer les conditions applicables. Avant d'approuver l'entente, le gouvernement publie à la Gazette officielle du Québec l'entente et, le cas échéant, les conditions qu'il entend fixer ainsi qu'un avis à l'effet qu'il pourra approuver l'entente à l'expiration d'un délai de 30 jours de cette publication. L'entente entre en vigueur le jour de son approbation ou à toute date ultérieure fixée par le gouvernement ou prévue à l'entente. Le présent article s'applique malgré les articles 67.3, 67.4, 68, 68.1 et 70 de la Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels (chapitre A-2.1). 4. CONSTATS En plus de tenir compte des informations qui lui ont été fournies par Revenu Québec et le MERN, la Commission a pris en considération les éléments suivants prévus à l’article 69.8 de la LAF pour rendre son avis. 4.1. La nature des renseignements communiqués et les fins pour lesquelles ils sont communiqués Tel que mentionné précédemment, le volet 1 du projet d’entente a pour objet de déterminer les conditions et les modalités par lesquelles Revenu Québec communiquera des renseignements au MERN, et ce, aux fins d’application des articles 72, 120 et 281 paragraphe 5 de la Loi sur les mines ou encore de l’article 12 paragraphe 3 de la LMRNF. La clause 2 du projet d’entente mentionne que les renseignements communiqués entre Revenu Québec et le MERN sont ceux énumérés à l’annexe A selon les modalités et la fréquence prévues à cet effet. L’article 1 de l’annexe A du projet d’entente précise la nature des renseignements qui seront communiqués par Revenu Québec. Ces derniers permettront au MERN de vérifier le rapport qui doit être transmis au ministre quant aux travaux exécutés sur un claim 10 ou encore quant à la quantité et la valeur du minerai extrait au cours de l’année précédente et des droits versés au cours de cette même période en 10 Un claim s’entend comme étant « le seul titre d’exploration valable au Québec. Le claim confère à son titulaire le droit exclusif de chercher toutes les substances minérales du domaine de l’État, à l’exception du sable, du gravier, de l’argile et des autres dépôts meubles, sur le territoire qui en fait l’objet », MINISTÈRRE DE L’ÉNERGIE ET DES RESSOURCES NATURELLES, Section, « Les mines – Titres miniers – Titres d’exploration ». Dossier 101 14 16 Page 6 de 9
vertu de la Loi sur les mines. Ils lui permettront également de confirmer que le titulaire d’un bail minier ou d’une concession minière s’est conformé en tous points aux dispositions de la Loi sur les mines. Ils lui permettront enfin d’élaborer et de mettre en œuvre des plans et programmes pour la conservation, la mise en valeur, l’exploitation et la transformation au Québec des ressources hydrauliques, minérales, énergétiques et forestières. La Commission constate que les renseignements communiqués ont trait, selon le cas, aux allocations pour exploration, aménagement ou mise en valeur avant production, aux frais engagés lors d’un exercice financier, aux droits versés, aux revenus miniers, aux dépenses minières ainsi qu’aux allocations diverses visant les actifs et les travaux miniers. 4.2. Les modes de communication utilisés La Commission constate que les renseignements énumérés à l’article 1 de l’annexe A du projet d’entente seront, comme mentionné à l’article 5 de cette annexe, transmis au moyen d’une télécommunication sécurisée suivant une technologie convenue entre les parties ou par tout autre moyen sécurisé. Par ailleurs, la Commission constate qu’il est prévu, à l’article 3 de l’annexe A du projet d’entente, que les agents de liaison mentionnés aux annexes C et D de ce projet peuvent échanger entre eux par écrit ou verbalement pour préciser ou compléter un renseignement fourni. Elle constate également qu’un agent de liaison peut permettre à un collègue de son secteur de responsabilité d’effectuer cet échange, aux mêmes conditions. Cette permission doit être consignée par l’agent qui la donne, selon les normes et procédures arrêtées par son organisation. 4.3. Les moyens mis en œuvre et les mesures de sécurité prises pour assurer la confidentialité des renseignements communiqués Les moyens mis en œuvre et les mesures de sécurité prises pour assurer la confidentialité des renseignements communiqués sont spécifiés notamment aux clauses 5 et 8 du projet d’entente ainsi qu’à l’annexe B de celui-ci. La clause 5 du projet d’entente prévoit que les parties doivent veiller à ce que leurs processus et leurs systèmes leur permettent de se communiquer les renseignements visés par le projet d’entente de façon sécuritaire. La clause 8 du projet d’entente stipule que le MERN reconnaît le caractère confidentiel des renseignements obtenus de Revenu Québec et qu’il s’engage à: a) protéger ces renseignements et à leur appliquer les mesures de sécurité, de contrôle et de conservation prévues à l’annexe B; b) ne pas les utiliser ou permettre qu’ils soient utilisés à des fins différentes de celles prévues par l’entente; c) ne pas donner accès à ces renseignements à d’autres personnes que ses employés dûment autorisés et pour qui la connaissance des renseignements est nécessaire à l’exécution de leurs fonctions; Dossier 101 14 16 Page 7 de 9
d) donner des directives à son personnel en regard, notamment, du traitement de ces renseignements et de l’utilisation qui peut en être faite et à l’informer des mesures de sécurité; e) lorsque l’accès à ces renseignements est nécessaire à l’exécution d’un contrat, exiger du contractant un engagement écrit à respecter les obligations prévues à l’article 69.0.0.17 de la LAF; f) aviser immédiatement le responsable en matière de protection des renseignements confidentiels de Revenu Québec de tout incident susceptible de porter atteinte au caractère confidentiel de ces renseignements; g) collaborer avec Revenu Québec à toute vérification ou enquête concernant le respect de la confidentialité des renseignements communiqués et le contrôle de leur utilisation; h) mettre en œuvre les procédures et les systèmes requis pour préserver la confidentialité des renseignements communiqués. » L’article 18 prévoit qu’une partie peut suspendre l’application du projet d’entente unilatéralement et sans avis préalable si elle estime qu’il y a eu violation des règles de confidentialité ou s’il y a eu défaillance des mesures de sécurité. Elle doit alors immédiatement aviser l’autre partie d’une telle suspension. De plus, il est précisé à l’annexe B du projet d’entente que le MERN s’engage à détruire les renseignements obtenus de façon sécuritaire lorsque l’objet pour lequel ils ont été recueillis est accompli ou à l’expiration des délais de conservation applicables. 4.4. La périodicité de la communication La fréquence des communications par Revenu Québec au MERN est prévue à l’article 4 de l’annexe A du projet d’entente. Ces communications s’effectuent annuellement, sur demande ou deux fois par année selon la nature des renseignements à transmettre. Le projet d’entente établit la date de la communication lorsque celle-ci est annuelle ou biannuelle. 4.5. Les moyens retenus pour informer les personnes concernées La clause 21 du projet d’entente prévoit que Revenu Québec prend les dispositions nécessaires pour informer les personnes concernées de la communication des renseignements confidentiels qu’il détient, au moyen d’un avis publié annuellement dans les guides ou documents qui leur sont destinés. Quant au MERN, il est mentionné qu’il annonce dans son site Internet qu’il a conclu une entente avec Revenu Québec permettant l’échange de renseignements confidentiels conformément à l’article 69.8 de la LAF. 4.6. La durée La clause 24 du projet d’entente précise que celui-ci est d’une durée indéterminée et entre en vigueur à la date de l’apposition de la dernière signature, après l’émission d’un avis favorable de la Commission. Dossier 101 14 16 Page 8 de 9
La clause 25 du projet d’entente mentionne que chaque partie peut mettre fin au projet d’entente en tout temps, au moyen d’un préavis écrit d’au moins quatre-vingt-dix (90) jours, transmis par courrier recommandé ou certifié à l’autre partie. Par ailleurs, la Commission constate, comme indiqué à la clause 26 du projet d’entente, que les dispositions relatives aux renseignements confidentiels et à l’utilisation des renseignements communiqués demeurent en vigueur, malgré la terminaison du projet d’entente. 5. ANALYSE À la lumière des informations qui lui ont été fournies par Revenu Québec et par le MERN dans le cadre de leur demande d’avis sur le projet d’entente, la Commission constate ce qui suit : - le projet d’entente a été présenté pour avis à la Commission conformément aux articles 69.1, alinéa 2, paragraphe f et 69.8 de la LAF; - le projet d’entente contient les éléments énumérés aux paragraphes a) à f) du premier alinéa de l’article 69.8 de la LAF; - l’article 1 de l’annexe A du projet d’entente énumère les renseignements nécessaires au MERN pour appliquer les articles 72, 120 ou 281 paragraphe 5 de la Loi sur les mines ou encore l’article 12 paragraphe 3° de la LMRNF ainsi que la fréquence et les moyens de transmission de ceux-ci; - les renseignements communiqués, sans le consentement des personnes concernées, sont nécessaires à la réalisation du volet 1 du projet d’entente; - le projet d’entente prévoit que Revenu Québec et le MERN mettront en place des mesures de sécurité adéquates afin d’assurer le caractère confidentiel et la protection des renseignements communiqués; - le MERN s’engage, à l’annexe B du projet d’entente, à détruire de façon sécuritaire les renseignements obtenus de Revenu Québec une fois accompli l’objet pour lequel ils ont été recueillis ou à l’expiration des délais de conservation applicables; - le projet d’entente prévoit que Revenu Québec et le MERN prendront les moyens qui sont prévus à la clause 21 du projet d’entente pour informer les personnes concernées de la communication de leurs renseignements. 6. CONCLUSION Compte tenu de ce qui précède, la Commission émet un avis favorable sous réserve de la réception d’une entente approuvée et signée par Revenu Québec et le MERN dont le contenu sera substantiellement conforme au projet d’entente tel que modifié le 17 juillet 2015. Dossier 101 14 16 Page 9 de 9
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