AVIS DE LA COMMISSION D’ACCÈS À L’INFORMATION CONCERNANT UNE ENTENTE DE COMMUNICATION EN VERTU DE LA LOI SUR L’ACCÈS AUX DOCUMENTS DES ORGANISMES PUBLICS ET SUR LA PROTECTION DES RENSEIGNEMENTS PERSONNELS ENTRE LE MINISTÈRE DE LA SANTÉ ET DES SERVICES SOCIAUX ET LA RÉGIE DE L’ASSURANCE MALADIE DU QUÉBEC DOSSIER : 1011495 Mai 2016
Dossier : 1011495 Page : 1 de 12 1. CONTEXTE Conformément à l’article 70 de la Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels 1 , le ministère de la Santé et des Services sociaux (MSSS) a présenté pour avis, à la Commission d’accès à l’information (la Commission), un projet intitulé : « Entente de communication de renseignements nécessaires à la mise en œuvre d’un plan de surveillance – surveillance du cancer – entre le Ministre de la Santé et des Services sociaux et la Régie de l’assurance maladie du Québec » (l’Entente). Selon la Loi sur la santé publique 2 , le Ministre de la Santé et des Services sociaux (Ministre) élabore, en conformité avec le plan stratégique pluriannuel visé à l’article 431.1 de la Loi sur les services de santé et les services sociaux 3 , un programme national de santé publique qui encadre les activités de santé publique aux niveaux national, régional et local 4 . Ce programme doit comporter des orientations, des objectifs et des priorités en ce qui concerne notamment la surveillance continue de l’état de santé de la population de même que de ses facteurs déterminants 5 . La surveillance continue de l’état de santé de la population est confiée exclusivement au Ministre et aux directeurs de santé publique 6 . Dès lors, ils doivent élaborer des plans de surveillance de l’état de santé de la population qui spécifient, entre autres, les renseignements personnels ou non qu’il est nécessaire d’obtenir ainsi que les sources d’information envisagées afin de pouvoir exercer la fonction de surveillance 7 . À ce titre, le Plan commun de surveillance de l’état de santé de la population et ses déterminants (PCS) a été adopté en 2005 par les autorités ministérielles et régionales de santé publique, conformément à la LSP. Dans le PCS, le Registre québécois du cancer (RQC) 8 constitue la principale source de renseignements nécessaires à la surveillance du cancer. Le RQC comporte toutefois des limites quant à son exhaustivité et sa complétude et certaines données primordiales pour 1 RLRQ, c. A-2.1, la Loi sur l’accès. 2 RLRQ, c. S-2-2, la LSP. 3 RLRQ, c. S-4.2, la LSSSS. 4 LSP, articles 7 alinéa 1 et 33. 5 LSP, article 8 alinéa 1 paragr. 1. 6 LSP, article 34 alinéa 1. 7 LSP, article 35. 8 Le RQC est un système d’enregistrement de données nominatives et cliniques sur les personnes atteintes de cancer au Québec. Il est développé dans la continuité du Fichier des tumeurs du Québec, créé en 1961, et intègre tout le contenu historique de cette banque de données, notamment les renseignements sur la nature de la tumeur, le stade de la maladie et sur les traitements.
Dossier : 1011495 Page : 2 de 12 la surveillance de cette maladie, qui n’avaient pu être identifiées lors de l’élaboration du PCS, en sont absentes. Ainsi, en janvier 2011, le MSSS a préparé un projet d’amendement au PCS dans le but de pallier ces lacunes. Ce projet d’amendement a été approuvé par le Comité d’éthique de santé publique de l’Institut national de santé publique 9 . Ce projet spécifie les renseignements personnels dont le MSSS a besoin pour effectuer la surveillance du cancer. Plusieurs des renseignements énumérés à cet amendement doivent être obtenus auprès de la Régie de l’assurance maladie du Québec (RAMQ). Selon la Loi sur l’assurance maladie 10 , les renseignements détenus par la RAMQ dans l’exercice de ses fonctions sont confidentiels et ne peuvent être communiqués que selon ce que prévoit cette loi 11 . Ainsi, l’article 67 alinéa 8 de la LAM permet à la RAMQ de communiquer au Ministre les renseignements requis pour mettre en opération un plan de surveillance établi par la LSP, conformément aux conditions et formalités prévues par la Loi sur l’accès. Afin de pouvoir effectuer la surveillance du cancer, le MSSS a besoin d’obtenir certains renseignements détenus par la RAMQ dans l’exercice de ses fonctions. Pour ce faire, le MSSS doit accessoirement communiquer à la RAMQ, à des fins d’identification, des renseignements personnels concernant la cohorte d’individus atteints d’un cancer à propos desquels la RAMQ lui communiquera les renseignements nécessaires à sa fonction de surveillance. Le projet d’Entente détermine les conditions et les modalités des échanges à venir entre le MSSS et la RAMQ. 2. ASSISES LÉGALES Le projet d’Entente présenté à la Commission réfère aux dispositions législatives suivantes : les articles 67.2, 67.3, 68 et 70 de la Loi sur l’accès : 67.2. Un organisme public peut, sans le consentement de la personne concernée, communiquer un renseignement personnel à toute personne ou à tout organisme si cette communication est nécessaire à l’exercice d’un mandat ou à l’exécution d’un contrat de service ou 9 LSP, article 36. 10 RLRQ, c. A-29, la LAM. 11 LAM, article 63,
Dossier : 1011495 Page : 3 de 12 d’entreprise confié par l’organisme public à cette personne ou à cet organisme. Dans ce cas, l’organisme public doit: 1° confier le mandat ou le contrat par écrit; 2° indiquer, dans le mandat ou le contrat, les dispositions de la présente loi qui s’appliquent au renseignement communiqué au mandataire ou à l’exécutant du contrat ainsi que les mesures qu’il doit prendre pour en assurer le caractère confidentiel, pour que ce renseignement ne soit utilisé que dans l’exercice de son mandat ou l'exécution de son contrat et pour qu’il ne le conserve pas après son expiration. En outre, l’organisme public doit, avant la communication, obtenir un engagement de confidentialité complété par toute personne à qui le renseignement peut être communiqué, à moins que le responsable de la protection des renseignements personnels estime que cela n’est pas nécessaire. Une personne ou un organisme qui exerce un mandat ou qui exécute un contrat de service visé au premier alinéa doit aviser sans délai le responsable de toute violation ou tentative de violation par toute personne de l’une ou l’autre des obligations relatives à la confidentialité du renseignement communiqué et doit également permettre au responsable d’effectuer toute vérification relative à cette confidentialité. […] 67.3. Un organisme public doit inscrire dans un registre toute communication de renseignements personnels visée aux articles 66, 67, 67.1, 67.2, 68 et 68.1, à l’exception de la communication d’un renseignement personnel requis par une personne ou un organisme pour imputer, au compte d'un membre d'un organisme public, de son conseil d’administration ou de son personnel, un montant dont la loi oblige la retenue ou le versement. […] Dans le cas d'une communication d’un renseignement personnel visée au premier alinéa, le registre comprend: 1° la nature ou le type de renseignement communiqué; 2° la personne ou l’organisme qui reçoit cette communication; 3° la fin pour laquelle ce renseignement est communiqué et l’indication, le cas échéant, qu’il s’agit d’une communication visée à l’article 70.1; 4° la raison justifiant cette communication. […]
Dossier : 1011495 Page : 4 de 12 68. Un organisme public peut, sans le consentement de la personne concernée, communiquer un renseignement personnel : 1° à un organisme public ou à un organisme d’un autre gouvernement lorsque cette communication est nécessaire à l’exercice des attributions de l’organisme receveur ou à la mise en œuvre d’un programme dont cet organisme a la gestion; […] Cette communication s’effectue dans le cadre d’une entente écrite qui indique : 1° l’identification de l’organisme public qui communique le renseignement et celle de la personne ou de l’organisme qui le recueille; 2° les fins pour lesquelles le renseignement est communiqué; 3° la nature du renseignement communiqué; 4° le mode de communication utilisé; 5° les mesures de sécurité propres à assurer la protection du renseignement personnel; 6° la périodicité de la communication; 7° la durée de l’entente. 70. Une entente visée à l’article 68 ou au deuxième alinéa de l’article 68.1 doit être soumise à la Commission pour avis. La Commission doit prendre en considération : 1° la conformité de l’entente aux conditions visées à l’article 68 ou à l’article 68.1; 2° l’impact de la communication du renseignement sur la vie privée de la personne concernée, le cas échéant, par rapport à la nécessité du renseignement pour l’organisme ou la personne qui en reçoit communication. La Commission doit rendre un avis motivé dans un délai d’au plus 60 jours de la réception de la demande d’avis accompagnée de l’entente. Si la demande est modifiée pendant ce délai, celui-ci court à compter de la dernière demande. Si le traitement de la demande d’avis dans ce délai ne lui paraît pas possible sans nuire au déroulement normal des activités de la Commission, le président peut, avant l’expiration de ce délai, le prolonger d’une période n’excédant pas 20 jours. Il doit alors en donner avis aux parties à l’entente dans le délai de 60 jours. L’entente entre en vigueur sur avis favorable de la Commission ou à toute date ultérieure prévue à l’entente. La Commission doit rendre publics cette entente ainsi que son avis. À défaut d’avis dans le délai
Dossier : 1011495 Page : 5 de 12 prévu, les parties à l’entente sont autorisées à procéder à son exécution. En cas d’avis défavorable de la Commission, le gouvernement peut, sur demande, approuver cette entente et fixer les conditions applicables. Avant d’approuver l’entente, le gouvernement publie à la Gazette officielle du Québec l’entente et, le cas échéant, les conditions qu’il entend fixer avec un avis qu’il pourra approuver l’entente à l’expiration d’un délai de 30 jours de cette publication et que tout intéressé peut, durant ce délai, transmettre des commentaires à la personne qui y est désignée. L’entente entre en vigueur le jour de son approbation ou à toute date ultérieure fixée par le gouvernement ou prévue à l’entente. L’entente visée au cinquième alinéa ainsi que l’avis de la Commission et l’approbation du gouvernement sont déposés à l’Assemblée nationale dans les 30 jours de cette approbation si l’Assemblée est en session ou, si elle ne siège pas, dans les 30 jours de la reprise de ses travaux. Le gouvernement peut révoquer en tout temps une entente visée au cinquième alinéa. - les articles 7 alinéa 1, 8 alinéa 1 paragraphe 1, 33, 34, 35, 36 de la LSP : 7. En conformité avec le plan stratégique pluriannuel visé à l’article 431.1 de la Loi sur les services de santé et les services sociaux (chapitre S-4.2), le ministre élabore un programme national de santé publique qui encadre les activités de santé publique aux niveaux national, régional et local. Le ministre doit évaluer les résultats de son programme et le mettre à jour régulièrement. Il en assure la coordination nationale et interrégionale. 8. Le programme national de santé publique doit comporter des orientations, des objectifs et des priorités en ce qui concerne : 1° la surveillance continue de l’état de santé de la population de même que de ses facteurs déterminants; […] 33. Une surveillance continue de l’état de santé de la population et de ses facteurs déterminants doit être exercée de façon à pouvoir : 1 dresser un portrait global de l’état de santé de la population; 2 observer les tendances et les variations temporelles et spatiales; 3 détecter les problèmes en émergence; 4 identifier les problèmes prioritaires;
Dossier : 1011495 Page : 6 de 12 5 élaborer des scénarios prospectifs de l’état de santé de la population; 6 suivre l’évolution au sein de la population de certains problèmes spécifiques de santé et de leurs déterminants. 34. La fonction de surveillance continue de l’état de santé de la population est confiée exclusivement au ministre et aux directeurs de santé publique. […] 35. Le ministre et les directeurs de santé publique, chacun pour leur fin, doivent élaborer des plans de surveillance de l’état de santé de la population qui spécifient les finalités recherchées, les objets de surveillance, les renseignements personnels ou non qu’il est nécessaire d’obtenir, les sources d’information envisagées et le plan d’analyse de ces renseignements qui leur sont nécessaires pour pouvoir exercer leur fonction de surveillance. Lorsque le ministre confie à un tiers certaines activités de surveillance ou une partie de sa fonction, le plan de surveillance doit le prévoir. 36. Les projets de plans de surveillance doivent être soumis pour avis au comité d’éthique de l’Institut national de santé publique du Québec. Lorsqu’un plan de surveillance prévoit une communication de renseignements personnels sur laquelle la Commission d’accès à l’information doit se prononcer en vertu de la Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels (chapitre A-2.1) ou lorsque cette dernière doit examiner un mandat confié par le ministre en vertu de l’article 34 de la présente loi, une copie de l’avis du comité d’éthique de l’Institut national de santé publique du Québec doit être remise à la Commission. - les articles 63 et 67 alinéa 8 de la LAM : 63. Les membres, les fonctionnaires et les employés de la Régie, de même que les membres et les employés d’un comité de révision constitué en vertu de l’article 41 et d’un conseil d’arbitrage visé à l’article 54 ne doivent pas révéler, autrement que suivant l'article 308 du Code de procédure civile (chapitre C-25), un renseignement obtenu pour l’exécution de la présente loi. […].
Dossier : 1011495 Page : 7 de 12 67. L’article 63 n’interdit pas de révéler, pour fins de statistiques, des renseignements obtenus pour l’exécution de la présente loi, pourvu qu’il ne soit pas possible de les relier à une personne particulière. […] Il n'interdit pas non plus de communiquer des renseignements, conformément aux conditions et formalités prévues par la Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels, au ministre de la Santé et des Services sociaux, à un directeur de santé publique, à l’Institut national de santé publique du Québec ou à un tiers visé au deuxième alinéa de l’article 34 de la Loi sur la santé publique (chapitre S-2.2) lorsque ceux-ci sont requis pour mettre en opération un plan de surveillance établi conformément à cette loi. […] - l’article 431.1 de la LSSSS : 431.1. Dans le respect des standards d’accès, d’intégration, de qualité, d’efficacité et d’efficience reconnus ainsi que des ressources disponibles, le ministre élabore un plan stratégique pluriannuel contenant, pour l’ensemble du Québec, les éléments suivants: 1° une description de la mission du ministère; 2° un état des besoins sociosanitaires et les particularités de la population en fonction d'une connaissance de l’état de santé et de bien-être de celle-ci; 3° une description du contexte dans lequel évolue le ministère et les principaux enjeux auxquels il fait face; 4° les orientations et les objectifs poursuivis concernant notamment l’accessibilité, la continuité, la qualité et la sécurité des soins et des services, dans le but ultime d’améliorer la santé et le bien-être de la population; 5° les résultats visés au terme de la période couverte par le plan; 6° les indicateurs de performance utilisés pour mesurer l’atteinte des résultats.
Dossier : 1011495 Page : 8 de 12 3. CONSTATS Conformément aux paragraphes 1° et 2° du deuxième alinéa de l’article 70 de la Loi sur l’accès, la Commission doit prendre en considération certains éléments dans le cadre d’un avis à émettre sur une entente de communication de renseignements personnels sans le consentement des personnes concernées. Il s’agit de la conformité de l’entente aux conditions prévues à l’article 68 de la Loi sur l’accès et de l’impact de la communication des renseignements sur la vie privée de la personne concernée, le cas échéant, et ce, par rapport à la nécessité des renseignements pour l’organisme qui en reçoit communication. À l’examen du projet d’Entente soumis pour avis et de l’information obtenue auprès du MSSS, la Commission constate ce qui suit concernant la communication de renseignements personnels en vertu de l’article 68 alinéa 1 paragraphe 1 de la Loi sur l’accès : QUANT À L’IDENTIFICATION DE L’ORGANISME PUBLIC QUI COMMUNIQUE LE RENSEIGNEMENT ET CELLE DE LA PERSONNE OU DE L’ORGANISME QUI LE RECUEILLE Conformément au paragraphe 1° du deuxième alinéa de l’article 68 de la Loi sur l’accès, une entente doit identifier l’organisme public qui communique le renseignement personnel et la personne ou l’organisme qui le reçoit. Le préambule du projet d’Entente précise que le MSSS devra accessoirement communiquer à la RAMQ, à des fins d’identification, des renseignements personnels concernant la cohorte d’individus atteints d’un cancer à propos desquels la RAMQ lui communiquera les renseignements nécessaires à sa fonction de surveillance. QUANT AUX FINS POUR LESQUELLES LE RENSEIGNEMENT EST COMMUNIQUÉ Conformément au paragraphe 2° du deuxième alinéa de l’article 68 de la Loi sur l’accès, une entente doit indiquer les fins pour lesquelles un renseignement est communiqué. Le projet d’Entente a pour but de déterminer les conditions et modalités par lesquelles la RAMQ et le MSSS s’échangeront certains renseignements nécessaires afin que le MSSS puisse exercer sa fonction de surveillance à l’égard du cancer.
Dossier : 1011495 Page : 9 de 12 QUANT À LA NATURE DES RENSEIGNEMENTS COMMUNIQUÉS Conformément au paragraphe 3° du deuxième alinéa de l’article 68 de la Loi sur l’accès, une entente doit indiquer la nature des renseignements communiqués. Les renseignements communiqués par le MSSS à la RAMQ sont énumérés à l’Annexe B du projet d’Entente. Cette annexe énumère également les renseignements communiqués par la RAMQ au MSSS. Ceux-ci sont issus du Fichier d’inscription des personnes assurées (FIPA), du FIPA – volet historique des NAM, du FIPA – volet historique des adresses, du fichier Services médicaux rémunérés à l’acte et du Fichier d’admissibilité à l’assurance maladie. Comme mentionné à la clause 2 du projet d’Entente les renseignements qui seront communiqués concernent les individus suivants : - les personnes atteintes d’un cancer identifiées par le MSSS à partir de ses fichiers; - les personnes pour lesquelles les codes Diagnostic CIM-9 140 à 239 ou les codes d’acte chimiothérapie, chirurgie, curiethérapie, hormonothérapie, radio-oncologie, actes diagnostiques, mammographie de dépistage et spécialité du médecin oncoradiologie ou hématologie sont présents dans le Fichier des services rémunérés à l’acte de la RAMQ; - la sélection de ces codes doit être faite à partir de l’année 1996. QUANT AU MODE DE COMMUNICATION UTILISÉ Conformément au paragraphe 4° du deuxième alinéa de l’article 68 de la Loi sur l’accès, une entente doit indiquer le mode de communication utilisé pour communiquer les renseignements à l’organisme receveur. La clause 3.1 du projet d’Entente prévoit que la communication des renseignements se fera sur support faisant appel aux technologies de l’information et que la structure des données respecte le format convenu entre le MSSS et la RAMQ.
Dossier : 1011495 Page : 10 de 12 QUANT AUX MESURES DE SÉCURITÉ PROPRES À ASSURER LA PROTECTION DES RENSEIGNEMENTS PERSONNELS Conformément au paragraphe 5° du deuxième alinéa de l’article 68 de la Loi sur l’accès, une entente doit indiquer les mesures de sécurité qui seront mises en œuvre pour assurer la protection des renseignements personnels communiqués. La clause 5.1 du projet d’Entente prévoit que le MSSS et la RAMQ reconnaissent le caractère confidentiel des renseignements personnels communiqués et s’engagent à leur appliquer les mesures de sécurité, de contrôle et de conservation prévues à cette clause et à l’Annexe C du projet d’Entente. La clause 5.2 du projet d’Entente indique que si le MSSS entend confier à un tiers certains travaux relatifs à la surveillance du cancer, il s’engage à respecter les conditions et formalités prévues à l’article 67.2 de la Loi sur l’accès. QUANT À LA PÉRIODICITÉ DE LA COMMUNICATION Conformément au paragraphe 6° du deuxième alinéa de l’article 68 de la Loi sur l’accès, une entente doit indiquer la périodicité des communications de renseignements. La clause 3.2 du projet d’Entente prévoit que l’échange des renseignements aura lieu deux fois par année, selon les dates à convenir entre les parties. QUANT À LA DURÉE DE L’ENTENTE Conformément au paragraphe 7° du deuxième alinéa de l’article 68 de la Loi sur l’accès, une entente doit indiquer sa durée. La clause 8.2 du projet d’Entente prévoit que l’Entente aura une durée d’un an à compter de son entrée en vigueur. Elle se renouvellera annuellement par tacite reconduction, sauf si l’une des parties transmet à l’autre partie, par courrier recommandé ou certifié, au moins quatre-vingt-dix (90) jours avant la date d’échéance annuelle, un avis écrit déclarant qu’elle entend y mettre fin ou y apporter des modifications. La clause 8.3 du projet d’Entente prévoit que si les parties ne s’entendent pas sur les modifications à apporter l’Entente, celle-ci prend fin, sans autre avis, aux termes de cette période de reconduction.
Dossier : 1011495 Page : 11 de 12 4. ANALYSE Après analyse des documents reçus, la Commission constate que la communication des renseignements personnels visée par le projet d’Entente est prévue au paragraphe 1° du premier alinéa de l’article 68 de la Loi sur l’accès, lequel prévoit qu’un organisme public peut, sans le consentement de la personne concernée, communiquer un renseignement personnel lorsque cette communication est nécessaire à l’exercice des attributions de l’organisme receveur ou à la mise en œuvre d’un programme dont cet organisme a la gestion. Conformément à l’article 70 de la Loi sur l’accès, la Commission doit rendre un avis motivé sur une entente de communication de renseignements personnels visée par le paragraphe 1° du premier alinéa de l’article 68 de la loi. La Commission doit prendre en considération : La conformité du projet d’Entente aux conditions visées à l’article 68; L’impact de la communication des renseignements sur la vie privée de la personne concernée, le cas échéant, par rapport à la nécessité du renseignement pour l’organisme ou la personne qui en reçoit communication. 4.1. La conformité du projet d’Entente aux conditions visées à l’article 68 de la Loi sur l’accès Selon l’article 68 de la Loi sur l’accès, la communication : - doit être nécessaire à l’exercice des attributions de l’organisme receveur; - ou à la mise en œuvre d’un programme dont cet organisme a la gestion. Selon l’information fournie à la Commission, les renseignements personnels échangés entre le MSSS et la RAMQ sont nécessaires à l’exercice des attributions du MSSS. Et, comme en font foi les sections précédentes du présent avis et conformément au paragraphe 1° du deuxième alinéa de l’article 70 de la Loi sur l’accès, la Commission constate que le projet d’Entente contient les éléments prévus aux paragraphes 1° à 7° du deuxième alinéa de l’article 68 de la loi.
Dossier : 1011495 Page : 12 de 12 4.2. L’impact de la communication des renseignements sur la vie privée des personnes concernées La Commission doit prendre en considération l’impact de la communication des renseignements personnels sur la vie privée des personnes concernées, et ce, par rapport à la nécessité des renseignements pour l’organisme qui en reçoit communication. À la lumière des éléments dont elle a pris connaissance, la Commission est d’avis que l’impact sur la vie privée des personnes est réduit de façon significative, considérant que : Les renseignements personnels communiqués seront limités à ceux énumérés à la clause 2 et à l’Annexe B du projet d’Entente; Le MSSS et la RAMQ ont démontré la nécessité de la communication de ces renseignements; Des mesures sont prévues à la clause 5.1 et à l’Annexe C du projet d’Entente pour assurer la confidentialité et la sécurité, le contrôle et la conservation des renseignements personnels faisant l’objet de la communication; Des mesures sont prévues à la clause 5.2 du projet d’Entente dans l’éventualité où le MSSS décide de confier certains travaux relatifs à la surveillance du cancer à un tiers; Les renseignements obtenus de la RAMQ seront détruits de façon sécuritaire lorsque l’objet pour lequel ils ont été recueillis aura été accompli ou à l’expiration des délais de conservation applicables. Par ailleurs, la Commission a pris connaissance de l’avis du Comité d’éthique de santé publique de l’Institut national de santé publique qui doit lui être transmis conformément à l’article 36 de la LSP. 5. CONCLUSION Compte tenu de ce qui précède, la Commission émet un avis favorable, sous réserve de la réception d’une Entente, approuvée et signée par les représentants des organismes concernés, dont le contenu sera substantiellement conforme au projet d’Entente soumis par le MSSS à la Commission le 14 avril 2016.
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